瞿连贵 邵建东 韦清
摘 要 发展职业本科教育已成为完善现代职业教育体系的关键环节、增强职业教育适应经济高质量发展的内在要求、提升职业教育赋能新发展格局的制度保障。职业本科教育政策经历了大力发展高等教育统领下专科层次高等职业院校升格为本科院校、优化高等教育布局驱动下民办高职高专升格为本科院校、现代职业教育体系牵引下引导普通本科高等学校转型、类型教育引领下多路径并行以推动职业本科教育发展等探索与实践。然而，政策理念难以支撑政策意图、政策工具难以保障政策意图、政策成效难以体现政策目标是职业本科教育政策面临的困境。稳步发展职业本科教育，应立足职业本科教育的自身属性，着力于政策理论的多元整合、政策工具的多样整合和政策目标的多维整合，高质量发展职业本科教育，为经济高质量发展提供高素质技术技能人才支撑。
关键詞 职业本科教育;现代职业教育体系;教育政策;政策整合
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2021）24-0018-06
一、问题的提出
2014年5月，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》，明确“探索发展本科层次职业教育”，首次阐明发展职业本科教育的国家战略意图。同年6月，教育部等六部门联合印发的《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》进一步明确“发展应用技术类型高校”“实行中职专科本科贯通培养”“本科高等学校与示范性高等职业学校联合培养高层次应用技术人才”等职业本科教育的实现路径。2019年1月，《国家职业教育改革实施方案》再次强调“开展职业本科教育试点”。2021年4月，习近平总书记在对职业教育工作的重要批示中再次重申“稳步发展职业本科教育，建设一批高水平职业院校和专业”。从提出探索本科层次职业教育到开展本科层次职业教育试点，再到稳步发展本科层次职业教育，国家发展职业本科教育的战略意图愈益明确、政策目标更加清晰。
职业本科教育是现代职教体系的重要构成，是构建技术技能人才上升和发展路径的内在要求。同时，职业本科教育还是职业教育和高等教育的交叉领域。从职业教育来看，职业本科教育是职业教育体系中的高层次教育阶段;从高等教育来看，职业本科教育是高等教育的重要类型。随着职业教育类型定位的确立与现代职业教育体系的日渐完善，职业本科教育在国家政策层面获得越来越多的重视和认可，已成为职教理论和实践的热点和难点。
众多研究者已关注到职业本科教育政策的相关议题，现有研究主要集中于以下方面：一是职业本科教育政策的摇摆问题，认为本科层次职业教育的本来面目是清晰的，却因职教政策的动荡、学术解读的混乱以及实践探索的几经变更而变得面目模糊，尤其是与应用型本科、技术本科等概念纠缠不清[1]。二是应用型本科政策的实施模式，考察上海的“中职—应用本科”贯通培养中共同制定培养目标、成立联合组织机构、探索新的招生考试和学籍管理制度、探索教育教学新途径、探索七年一体化的课程设计、合力打造师资队伍、共享实习实训资源、初步建立监控评价机制的模式，分析职业本科教育发展面临的问题，指出进一步发展职业本科教育的对策建议[2]。三是发展职业本科教育的政策模式，认为我国现有本科层次职业教育主要包括高等职业学校升格为职业本科学校、普通高等学校转型为应用型本科学校、专业试点开展本科层次职业教育[3]，这些职业本科教育均是在政策推动下展开的。
综合来看，国家发展职业本科教育的政策蓝图已经绘就，学界对此的探讨也日益丰富，但是关于相关政策的实施成效如何，国家稳步发展职业本科教育的战略目标如何实现，还需要深入开展研究，而且以上问题将关系到类型职业教育的发展，从长远来看还将影响国家经济发展质量、社会结构优化和人民生活福祉。鉴于此，本文借助政策文本分析方法，从政策意图、政策工具、政策成效等方面，揭示国家职业本科教育政策的演进，立足国家稳步发展职业本科教育的战略布局和意图，结合政策自身面临的问题，提出相应的建议。
二、曲折前行：职业本科教育政策的演进
从系统论看，一国的职业教育政策与该国的政治制度与经济政策既密切联系，又互相影响和支撑，形成特定的政策制度环境。有研究者认为，我国职业教育发展正处于国家需求与企业需求、个体需求不协调的二元困境，并指出这一状况的形成与我国极度宽松的市场经济运行模式与所确定的产业发展方向存在不协调现象密切相关，并将其称为经济政策的二元化[4]。在国家本位职业教育的发展模式下，职业本科教育的政策主要依托政策规制、引导和调整推动职业本科教育的发展。基于以上考虑，本文主要从政策意图、政策工具、政策成效三个方面分析职业本科教育政策的进展，见图1。
（一）大力发展高等教育统领下专科层次高等职业院校升格为本科院校
在大力发展高等教育和高等教育体制改革的双重影响下，部分办学历史较长、条件达到要求并有意提高学校层次的专科学校纷纷向教育部申请升格为本科学校[5]。在此背景下，出现专科层次学校升格本科的热潮。在1998-2005年间，中国增设本科学校191所，这些新建本科学校均由原来的高职高专院校升格而来，或由多所高职高专院校合并而成。比如，2002年2月印发的《教育部关于同意黄山高等专科学校升格为黄山学院的通知》（教发函[2002]14号），同意黄山高等专科学校升格为本科高校，升格后校名定为黄山学院，黄山学院系本科层次的普通高等学校，学校应逐步过渡到以实施本科教育为主;2003年4月印发的《教育部关于同意辽宁财政高等专科学校、丹东职业技术学院合并组建辽东学院的通知》（教发函[2003]96号），同意在辽宁财政高等专科学校、丹东职业技术学院合并基础上建立辽东学院，辽东学院系本科层次的普通高等学校，应逐步过渡到以实施本科教育为主，同时可适当举办高等职业教育。从以上两个批复文本看，教育部将升格院校定位在普通高等院校，办学层次为本科;对于本科层次的职业教育，一份并未提及，另一份则明确“可适当举办”。
从政策设计意图看，大力发展高等教育、提升学历层次、缓解就业矛盾是政策预期的目标。事实上，高职高专院校升格为应用本科，可以提高学历层次，有利于培养高层次技术技能人才，对国家高等职业技术教育事业尤其是本科层次职业教育具有重要意义[6]。2002年8月颁布的《国务院关于大力推进职业教育改革与发展的决定》（国发[2002]16号）从加强中等职业教育与高等职业教育、职业教育与普通教育衔接与沟通的角度，提出适当增加高等职业教育专科毕业生接受本科教育的比例。只是从政策的实施成效看，部分高职高专升格为本科院校后，在办学方向上偏向地方区域性综合高校，实际办学中职业教育特色大为消退，普遍向普通本科靠拢，并未真正意义上转型为应用本科。为此，2004年9月教育部等七部门联合出台的《关于进一步加强职业教育工作的若干意见》（教职成[2004]12号）中明确规定，在高等教育中，高等职业教育招生规模应占一半以上;要巩固和加强现有职业教育资源，促进职业院校办出特色，专科层次的职业院校不再升格为本科院校。2005年10月国务院出台《关于大力发展职业教育的决定》（国发[2005]35号）再次强调，重点建设高水平的培养高素质技能型人才的100所示范性高等职业院校;2010年以前，原则上专科层次的职业院校不升格为本科院校。考虑到高职高专升格后优质特色高等职业教育资源的流变风险，由高职高专升格应用本科在国家政策层面进入封闭阶段。这意味着职业本科教育的发展需要寻找新的政策方向和路径。
（二）优化高等教育布局驱动下民办高职高专升格为本科院校
由于高职高专院校升格本科院校的政策通道收缩，较有实力的高等职业院校纷纷进入示范院校建设行列，以确保职业教育特色和质量，培养高质量技术技能人才。在此背景下，承担高等教育扩张和扩大本科层次职业教育的任务落在了民办专科院校身上。教育部2006年9月制定实施的《关于“十一五”期间普通高等学校设置工作的意见》在坚持“高等职业学校原则上不升格为本科学校”的前提下，具体规定了高等学校设置的要求：一是医学高等专科学校升格为本科层次医科学校的应从严掌握;二是个别特殊的普通高等专科学校，在地方经济社会发展和高等教育事业发展确实需要、布局合理且具备条件的前提下，毕业生届数在五届以上，可以适当考虑组建为本科学校;三是民办高等专科层次的学校，在办学条件较好、教育质量较高、毕业生届数超过三届以上，符合地方经济社会发展和高等教育事业发展的实际需要，并列入地方省级人民政府“十一五”期间高等学校设置规划的，可以在原有资源基础上申请组建本科学校。
从政策文本看，尽管职业院校升格本科的路徑已经封闭，但是对于医学等特殊专科以及民办专科学校，升格本科的路径依然存在。现实中，一些民办高等专科学校升格后多处于普通本科中很一般的办学水平，难以形成办学特色，难以培养高质量的技术技能人才，成为本科层次职业教育办学中的新难点。
（三）构建现代职业教育体系牵引下引导普通本科高等学校转型
2010年7月印发的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》提出，到2020年，形成适应经济发展方式转变和产业结构调整要求、体现终身教育理念、中等和高等职业教育协调发展的现代职业教育体系。国务院总理李克强2014年2月主持召开国务院常务会议，部署加快发展现代职业教育，明确引导一批普通本科高校向应用技术型高校转型。同年5月，国务院印发《关于加快发展现代职业教育的决定》（国发[2014]19号），一方面，明确提出探索发展本科层次职业教育，到2020年接受本科层次职业教育的学生达到一定规模;另一方面，强调专科高等职业院校原则上不升格或并入本科高等学校。可见，在政策设计层面，职业本科教育究竟如何发展仍未明确，但留有较大空间。2015年10月，教育部、国家发展改革委、财政部联合出台的《关于引导部分地方普通本科高校向应用型转变的指导意见》（教发[2015]7号）明确，转型旨在解决高等教育结构性矛盾更加突出和同质化倾向严重的问题;服务适应国家经济发展新常态、主动融入产业转型升级和创新驱动发展的要求;明确转型发展应促进与中职和专科层次高职有机衔接的机制（适当扩大招收中职、专科层次高职毕业生的比例）;承诺对试点高校给予政策和经费支持。政策设计的逻辑是在明确发展方向的同时给予较大政策空间，具体到政策工具，主要是采用规制和竞争相结合的方式发展职业本科教育。比如，划定应用本科转型的范围，同时框定转型的相应条件，对于转型院校明确给予政策和资金支持。但在具体实施中，整体转型的院校较少，部分转型的院校较多。
（四）类型教育引领下多路径并行推动职业本科教育发展
2019年1月出台的《国家职业教育改革实施方案》绘制了职业本科教育发展的政策整合框架：一是发展以职业需求为导向、以实践能力培养为重点、以产学研用结合为途径的专业学位研究生培养模式;二是推动具备条件的普通本科高校向应用型转变;三是鼓励有条件的普通高校开办应用技术类型专业或课程;四是开展本科层次职业教育试点。可以清晰看到，国家从教育类型的立场思考和谋划职业本科教育的政策设计意图已很明确。从推进和实施成效看，职业本科教育在以下方面取得较大进展和成效：第一，职业本科教育院校获得快速发展，2019年5月和12月，分两批共有22所院校升格为职业技术大学。第二，2021年1月，制定出台《本科层次职业学校设置标准（试行）》和《本科层次职业教育专业设置管理办法（试行）》，从学校和专业两个层面，为职业本科教育发展提供了严格而灵活的路径。前者意指只要符合条件，综合高校、普通本科、高职高专等不同主体均可申报，后者意指从专业的维度设定严格条件，确保职业本科教育的职业属性和较高标准，为职业本科教育的发展营造出既有严格的质量标准、又有广泛的参与群体的良好环境。
从政策工具看，这一阶段在明晰具体路径的基础上，借助引导性和方向性条款，为职业本科教育的发展创造了宽松的政策环境。一方面，一些优质高职院校通过试点专业积极发展职业本科教育;另一方面，一些优质高职在理论上获得升格或与独立学院合并转设为职业技术大学等渠道和机会。除此之外，允许高校开办应用技术专业或课程，大大拓宽了职业本科教育的发展路径。
从职业本科教育政策的演进看，不同时期政策背后的理念并非一成不变，而是始终处于不断调整和变化之中。共同之处则在于，不同的政策背后均以某一特定理论或视角为主导。事实上，职业本科教育政策本身涉及经济发展水平及企业用人需求、教育发展水平及社会大众需求、职业教育自身发展及高延化等多个主要因素的影响。职业本科教育政策的制定，需要跳出单一理论视角的历史局限，整合关键的影响因素。具体而言，在政策设计的理论依据上，应充分考虑经济发展、教育改革、技术变迁及人才科学等多学科理论，推进政策工具的多路径组合，实现政策目标的多维度融合。
三、多重偏离：职业本科教育政策的实践困境
对于新生的职业本科教育，国家通过政策动员，借助引导、规制、激励、竞争等不同政策方法的组合，以实现政策意图。但是，由于政策理念背后的理论依据一直处于摇摆状态，政策工具频频调整，致使发展职业本科教育的政策目标难以取得关键性突破。
（一）政策理念难以支撑政策意图
回顾我国职业本科教育政策发展历程可以发现，尽管发展职业本科教育的政策目标非常明确，然而实现这一目标的政策理论依据是持续变化的。一是在大力发展高等教育和高等教育管理体制改革影响下，虽然一些专科层次院校包括职业技术学院在办学层次上提升为本科，但升本后出现向普通高校靠拢、职业教育属性和特色消退的后果。二是在优化高等教育结构和布局推动下，考虑到高职专科升本后出现的职业教育特色消退的问题，国家明确反对职业院校升本，而且将设置高等职业教育的权限下放到地方。地方专科学校升格或组合后在办学理念、专业设置上偏向发展地方区域性综合本科院校，同样偏离职业本科教育的政策意图。三是围绕构建现代职业教育体系，引导地方普通高校向应用本科转型发展，但有意愿且有能力向应用本科转型的院校少之又少，现实中便出现地方高校通过内设二级学院向应用本科转型的“折中”行为。基于以上情况，民办院校成为职业本科教育的实施主体，但其难以承担起发展高质量职业本科教育的重任。
（二）政策工具难以保障政策意图
政策工具是实现政策意图的保障和实现政策目标的手段。由于政策的理论依据持续调整，政策工具也随之不断变化。与政策的理论依据偏离政策意图一样，目前的政策工具也难以支撑政策目标的实现。首先，从政策工具自身看，多以引导和规制类为主，难以对政策对象产生实质性影响和约束，难以发挥政策工具应有的功能和价值。其次，从政策工具与政策目标的内在一致性看，两者之间在匹配度与互为支撑方面仍然面临不少挑战。再次，政策工具的频繁调整带来政策工具间的连续性不足。比如，专科层次职业院校从早期的可以升格本科，到后来的不得升格为本科、原则上不得升格为本科，再到近来实践中已经升格为职业本科院校。
（三）政策成效难以体现政策目标
政策成效既可以反映政策意图的实现程度，也可以检验政策工具的有效度。就职业本科教育政策的成效而言，主要面临以下偏差：一是普通高等教育而非职业本科教育的规模得以扩大。主要原因在于，升格为本科院校的多为地方专科学校，而且以民办院校为主。对于这些院校而言，首要目标是通过升格本科获得发展机会和空间。升格之后，这些院校由于先天缺乏职业教育办学基因和实践、后天缺乏资源投入和发展动力，更多转向发展普通高等教育。普通本科高等教育得到扩充而职业本科教育并无实质性发展，人才结构不合理问题更加突出，就业难的问题没有得到改善。二是中职和高职专科学生上升发展通道依然狭窄。主要原因在于，无论是专科学校还是职业本科院校，普通高中毕业生依然是主要的生源，职业院校毕业生在升学时，依然面临专业选择面窄、学位数量少的尴尬，难以解决职业教育轨道内升学和发展的问题。三是地方普通高等教育的布局得到優化但高等职业教育尤其是职业本科教育并未获得应有发展。地方政府利用国家发展高等教育的政策红利，有力提升地方院校的办学层次，建设了一批地方综合性院校，而地方职业本科院校则无论是数量还是质量都较少获得发展。可见，发展职业本科教育的目标尚未真正实现。
四、走向整合：职业本科教育政策的发展路向
党的十九大报告指出，要增强改革的系统性、协调性和整体性。政策治理是现代国家治理社会公共事务的基本方式，更是改善职业教育治理的重要工具。职业教育反映经济发展需求、体现技术进步、服务人力开发、促进劳动就业，是教育系统中极为重要而又复杂的部分。因此，发展职业本科教育的相关政策，应综合考虑教育、经济、技术、人才、就业等多方面的现实需求，有效整合政策理论、构建多元化路径、实现多维度目标。具体而言，要以多元整合理论支撑的政策理论、多种手段并用的政策工具、多维价值追求的政策目标等确立政策整合的分析框架，见图2。
（一）政策理论的多元整合
政策设计的背后是特定的理论依据或基础。发展职业本科教育的政策设计，应综合考虑其涉及到的教育、经济、技术、人才和就业的理论视角和维度，并实现彼此之间的整合，以此构建政策的理论依据。首先，从发展类型教育要求看，职业本科教育是完善现代职业教育体系的重要发力点。职业本科教育既是类型职业教育的重要组成部分，也是当今各国职业教育高延的重要方向，更是职业教育发展内在规律的具体体现。为此，政策层面应进一步加大引导和激励力度，为职业本科教育创设良好的政策环境。其次，从优化教育结构和人才供给结构看，发展职业本科教育既可以扩大高层次技术技能人才供给，优化人才供给结构;又能有效缓解当前就业结构性矛盾，增强职业教育的适应性。为此，应加大约束性政策的运用，发挥约束机制的作用，确保人才供给的结构得以优化。再次，从对接技术发展趋势看，应将职业本科教育视为有效衔接未来技术发展趋势的需要。技术发展与人才需求变化之间关系复杂，19世纪从手工业生产向机器大工业生产的转变引发了资本和低技能劳动力对高技能劳动力的替代;连续加工和单独传动方法在20世纪的引进带来了资本和高技能（高教育）劳动力对低技能劳动力的替代[7]。进入21世纪以来，这一趋势更加明显，对高层次技术技能人才的需求日益强劲。为此，应增强政策的前瞻性，提前布局和发展职业本科教育以为适应技术变革催生的劳动世界变化作准备。最后，从服务和保障民生需求看，应将职业本科教育视为稳定就业和促进体面就业的教育保障。为此，应增加相应投入，确保职业本科教育获得应有发展，赋予受教育者持续发展的权能。
（二）政策工具的多样整合
政策工具受政策理论影响，服务政策目标，促进政策意图实现。由于政策的目标对象多元、影响因素多样，政策工具必将是多元的，以有效整合政策利益相关者的不同利益诉求。职业本科教育政策既涉及职教内部不同利益相关者的多元需求，更牵涉社会公众的利益诉求。为此，应以职业本科教育政策工具自身的现实问题为出发点，抓住核心和关键问题，整合政策工具以发挥整体效应。首先，突出政策工具的延续性和稳定性。职业本科教育的发展是一个长期和持续的过程，需要增加政策的延续性和稳定性，为各办学主体提供稳定的预期。在政策工具开发上，应坚持长远谋划和稳步推进的基本原则。其次，突出政策工具的确定性和指向性。在激励性政策工具方面，应明确资金额度以增强政策的精准性，确保资金到位以保障政策权威性;在约束、引导和规制性政策工具方面，应突出政策工具的具体对象并确保政策得以严格执行。再次，构建关键政策工具。具体而言，应将职业本科教育上升为国家教育制度，关键是加快完善职教高考制度。职教高考制度的建立，不仅是解决职教内部衔接、与外部普教融通的根本遵循，还是整合和激活职教发展活力的关键。最后，促进不同政策工具的整合。有效发挥各自优势，弥补单一政策工具的局限性，尤其是有效整合职业本科教育发展的不同路径，以发挥政策合力，实现政策工具的整体功能。
（三）政策目标的多维整合
职业本科教育承载着教育、经济、人才、就业等多种功能，发挥多重价值，实现多维度目标。从本质上看，发展职业本科教育是完善内部层次的必然延伸、劳动者适应技术变革的内在要求、培养高素质技术技能人才的重要渠道、促进受教育者更高质量就业的有效路径。在促进受教育者全面发展以更好地实现自我价值这一目标统领下，职业本科教育应促进以下多维目标的有效整合：一是优化高等教育结构，面向技术变革和职业世界发展的需要，培养高级职业人才和复合技术人才，满足社会对高级技术人才和工程人才的需要。实现这一目标的关键在于，通过国家政策的引导和规制，确保在各类高等教育机构中，均能开展不同形式的职业本科教育。二是适应经济高质量发展的需要，面向新兴产业发展对技术人才的需求设置专业，确立人才培养规格和目标，确保培养的人才适应和胜任产业发展需要，为产业发展提供强有力的技术人才支撑。三是应对技术日趋复杂的新挑战，职业本科教育的专业要瞄准技术变革方向，人才培养模式要对接技术变革对技术人才提出的新要求，增强职业本科教育人才培养的前瞻性，为未来产业发展储备人才。四是专注于高素质技术技能人才的培养，立足职业能力和通用岗位能力，聚焦人才培养层次和特色，突出复合技能和高级技能，实现与职教专科层次的错位发展。五是促进劳动者体面就业，建立人才培养与生涯发展衔接的机制，确保培养的人才能在社会上获得合适的职业发展机会，并获得生涯发展能力。
参 考 文 献
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Towards Integration： Development Direction of Vocational Undergraduate Education Policy in China
Qu Liangui， Shao Jiandong， Wei Qing
Abstract The development of vocational undergraduate education has become a key link in improving the modern vocational education system， enhancing vocational education to adapt to the inherent requirements of high-quality economic development， and enhancing the institutional guarantee for vocational education to empower the new development pattern. Under the background that the vocational undergraduate education policy has experienced vigorous development of higher education， higher vocational colleges at the junior college level have been upgraded to undergraduate colleges， the layout of higher education has been optimized to drive private higher vocational colleges to be upgraded to undergraduate colleges， modern vocational education system guides the transformation of general undergraduate higher education colleges， and type education leads to multi-path parallel to promote the exploration and practice of the development of vocational undergraduate education. However， policy concepts are difficult to support policy intentions， policy tools are difficult to guarantee policy intentions， and policy effects are difficult to reflect policy goals are the dilemmas faced by vocational undergraduate education policies. The steady development of vocational undergraduate education should be based on its own attributes of vocational undergraduate education， focusing on the multiple integration of policy theories， the multiple integration of policy tools and the multidimensional integration of policy objectives. High-quality development vocational undergraduate education provides high-quality technical and technical personnel support for the high-quality economic development.
Key words vocational undergraduate education; modern vocational education system; education policy; policy integration
Author Qu Liangui， senior lecturer of Yunnan Yuxi Technician College （Yuxi 200062）; Shao Jiandong， researcher of Jinhua Polytechnic; Wei Qing， Jinhua Polytechnic
作者簡介
瞿连贵（1980-），男，玉溪技师学院职教研究所副所长，高级讲师，博士，研究方向：职业教育基本原理（玉溪，200062）;邵建东（1972-），男，金华职业技术学院现代职业教育研究院院长，研究员，浙江省现代职业教育研究中心执行负责人，研究方向：高职教育;韦清，金华职业技术学院现代职业教育研究院
基金项目
国家社科基金“十三五”规划2020年度教育学重大招标课题“职业教育类型特征及其与普通教育‘双轨制‘双通制体系构建研究”（VJA200003），主持人：匡瑛;2021年度云南省哲学社会科学规划社会智库项目一般项目“新时期云南‘技能型产业工人培养模式构建与实施路径研究”（SHZK2021317），主持人：单文周
