双春亮 赵鑫
摘 要：能源合作和跨国油气管道安保问题，是“一带一路”战略重要内容之一。执法培训作为一种新型合作形式在跨国油气管道领域发挥日益凸显。本文在分析跨国油气管道安保面临的形势任务的基础上，归纳了跨国油气管道安保执法培训的现状和存在主要问题，提出加强执法培训的理论研究、理顺执法培训管理体制、构建执法培训评估体系等具体措施，旨在提高跨国油气管道领域执法培训水平，更好地服务于“一带一路”建设，具有十分重要的理论和现实意义。
关键词：一带一路 跨国油气管道 安全 执法培训
中图分类号：G647 文献标识码：A 文章编号：1672-3791（2018）09（c）-0117-03
进入21世纪，在以和平、发展、繁荣、合作为主题的新时代，面对复苏乏力的全球经济形势，纷繁复杂的国际局势和地区形势，传承和发扬丝绸之路的精神显得越来越重要。2013年9月与10月，中国国家主席习近平在出访中亚和东南亚国家期间，先后提出共建“丝绸之路经济带”和“21世纪海上丝绸之路”（以下简称“一带一路”）的重大倡议，得到国际社会普遍关注，中国国务院总理李克强参加2013年中国-东盟博览会时强调，铺就面向东盟的海上丝绸之路，打造带动腹地发展的战略支点，加快“一带一路”建设，有利于促进沿线各国的繁荣和区域经济的稳步增长，加强不同文明交流协作，促进实际和平发展，是一项造福世界各国人民的伟大事业。
我国面临的能源安全形势愈加严峻，围绕油气资源的地缘政治博弈错综复杂，能源国际竞争日趋激烈，这就使得我国利用境外资源的不确定性增加，油气能源的运输管道存在着较大的安全隐患。近年来，跨国油气管道遭受暴恐分子袭击的案件时有发生，运输沿线打孔盗油情况屡禁不止，再加上管道途经的部分地区地形较为复杂，施工和抢修难度很大，这都对跨国油气管道安保工作提出了更高的标准、更严的要求。我国警方需要同各国强化警务合作，加强前期情报的共享以及联合作战指挥，共同打击恐怖极端势力。
1 跨国油气管道安全领域合作情况
1.1 总体形势
在“一带一路”战略沿线建设中，我国非常重视能源安全，将其视为国之动力。作为运输能源的媒介，输油气管道事业发展迅猛，目前输油气管道总里程已经达到12万km，覆盖全国31个省（区、市）。随着经济发展加快，我国石油进口量逐步增加，基本建成四大油气进口通道：一是东北通道（中俄原油管道）；二是西北通道（中哈原油管道、中亚天然气管道）；三是西南通道（中缅原油管道、中缅天然气管道）；四是海上通道。从我国目前情况看，油气管道安保工作主要面临两方面的威胁：一是打孔盗油等涉油违法犯罪；二是油气管道安保反恐问题。境外恐怖势力不时叫嚣对我油气管道实施恐怖破坏，油气管道恐怖袭击风险不断加大。
鉴于此种严峻形势，我国适时出台多部能源安全领域法律，包括《中华人民共和国石油天然气管道保护法》《企业事业单位内部治安保卫条例》《石油天然气管道系统治安风险等级和安全防范要求》《中华人民共和国刑法》《中华人民共和国治安管理处罚法》《最高人民法院、最高人民检察院关于办理盗窃油气、破坏油气设备等刑事案件具体应用法律若干问题的解释》《最高人民法院关于对采用破坏性手段盗窃正在使用的油田输油管道中油品的行为适用法律问题的批复》，这些法律法规从法律层面保障了我国输油气管道的安全，并成为我国与其他国家开展跨国油气管道领域安全合作的国内法律基础。
1.2 具体合作形式
由于输油气管道经过多国，开展涉外警务执法合作任务十分艰巨。各国对于如何进行警务合作共同打击破坏输油气管道的犯罪行为均出台相关措施，本文讨论的是执法培训这种新兴的国际警务合作模式。我国先后举办中亚、缅甸、非洲等类型跨国油气管道安全领域培训班，绕中国油气管道技术防范、涉油案件侦办、反恐国际执法合作、油气保护法律法规、油气管道灭火救援指挥等专题，包括管道反恐，管道规划与运行，以及与其他工程相遇关系的处理等问题，介绍我国油气管道安保工作最新的理论知识和法治建设成果，既有系统全面的理论讲解，又有生动鲜活的案例，取得良好效果。
2 我国跨国油气管道安全领域执法培训存在的主要问题
2.1 相关理论研究比较缺乏
跨国油气管道是重要的能源基础设施，直接关系到国家经济安全、社會公共安全，保护跨国管道，是国家间共同愿望，跨国管道具有长途运输性和不间断性，一但出现问题，会影响全线的安全运行，需要沿线各国的共同保护。但目前我国警方对于能源安全安保问题理论研究不够深入，培训课程更多借助于输油气管道专业知识，对于实际案件总结归纳，这是我们执法培训工作日后工作的重点方向。尽管我国很早就开始执法培训但是学术界对执法培训的研究起步较晚，执法培训理论研究较少，研究范围较为宽泛，重要内容多限于围绕专题和个案进行，缺乏整体性和系统性，相关研究也主要停留在实践层面，在政策和理论层面的研究还十分薄弱，还没有形成一个较为稳定的研究群体，还没有类似国外那样的对执法培训问题专门研究的研究力量，目前为止尚无一部执法培训研究专著发表出版，中国对执法培训政策研究十分薄弱，对西方执法培训体系不是十分了解，自己也没有形成一套较为完整，有中国特色、适合中国国情和经济发展水平的援外培训体系。
2.2 监督管理体系有待进一步健全
随着近年来我国执法培训人力资源工作的重视，国家人力资源开发培训的支出增长迅速，培训领域和专业范围不断扩大，但相对于培训的规模和内容的迅速发展，人力资源管理工作仍相对滞后，目前对于执法培训项目还没有统一的规定，同时也缺少独立研究机构，对培训过程进行监督。培训项目的鉴定、监督以及后续跟踪等方面没有可供统一操作的规范标准，对培训项目的鉴定、监督和评估很难做到客观和公正，执法培训的监督管理和效果评价规范管理仍然任重道远。
3 关于加强跨国油气管道领域执法培训的建议
我国能源安全领域执法培训是一项具有战略意义的培训方式，具有广阔的发展前景，但由于发展时间较短，存在问题在所难免，现阶段在继续加大执法培训力度的基础上，应不断分析国内外在执法培训方面的先进做法，结合国外较为成熟的管理方法，开展执法培训的研究，逐步理顺执法培训管理体系，继续加强执法培训项目实施管理，完善执法培训绩效管理，使执法培训在保持快速发展的同时，实现规范化管理并不断提升实效。
3.1 加强执法培训的理论研究
开展能源安全领域执法培训理论研究，是保证执法培训持续、快速、规范发展的基础，理论源于实践，又对实践起着良好的指导作用，当前中国能源安全领域执法培训发展迅速，势头良好，潜力无限，丰富的实践构成了中国特色执法培训理论研究的坚实基础，对执法培训及时展开更为广泛、深入和系统的研究，将有助于总结过往的经验做法，探索执法培训的新途径、新思路，为我国警方开拓执法培训的实践发展健全有中国特色的执法培训新理念，为在世界上发挥更大作用和影响力提供必要的智力支持。
能源安全领域执法培训是我国涉外警务合作长期的可持续发展战略的重要组成部分，是中国警察外交的具体实施步骤之一，应当有一系列与之配套的原则、法则和措施，来实现其科学决策的过程。目前，随着国际形势的变化和中国经济实力的迅速增长，中国将面临越来越多、越来越复杂的执法培训课题，执法培训需要依据哪些原则、它与对外政策的变化有何关系、如何使培训更加有效果、如何得到受训国的认可、如何通过培训培育对华友好力量都是值得我们深入讨论和研究的问题。对于这些问题的研究，不仅关系到受训国的利益，也关系到中国自身的长期发展，因此，中国应借鉴西方的执法培训的理论研究成果，结合中国外交方针和受训国实际需要，加强执法培训理论研究，增加执法培训理性科学的成分。
3.2 理顺执法培训管理体制
理顺执法培训管理体制，是整合国家各方资源，实现执法培训良性发展的重要着力点，目前，我国缺乏一个能够统筹兼顾的专职管理部门，执法培训管理主体地位比较低，在履行执法培训的整体规划、部门协调、主体管理、监督评价等工作职责时存在一定难度，为满足不断扩大的执法培训工作需要，亟需对现有的执法培训管理体制进行必要调整，建议在公安部下设专门执法培训委员会，专司执法培训所有事务，统一协调。
執法培训涵盖了政治、经济、外交、文化等方方面面的工作，仅靠一个部门难以完成，在借鉴发达国家援外培训的成功经验，设置单独的中央管理部门统筹负责执法培训的同时，更要注重建立并完善主管部门居中协调、其他相关部门积极合作的工作机制，合作机制需要各部门之间明晰职责，避免权力职责交叉，责任不清等问题的发生，加快建立充满活力、富有效率、更加开放的培训体制机制。进一步理顺外警管理体制，健全决策、执行、监督相互制约又相互协调的运行机制，充分调动社会民间力量支持援外培训事业的发展，提高受训国在培训决策、执行、评估和后期管理等方面的参与程度，积极稳妥推进国际交流与合作。尽量发挥非政府组织的积极作用，利用非政府组织管理灵活、机构简单的特点，在应对突发问题时充分发挥作用，积极主动加强国际合作，开拓援外培训的领域和范围。
3.3 构建执法培训评估体系
能源安全领域执法培训不同于一般的市场化培训项目，也不同于普通意义上的高校教育，而是带有明显政治、外交色彩的培训项目。执法培训的效果事关我国的战略利益和国际形象，为此应建立完善重大培训项目的集体决策制度、专家咨询制度和公共监督制度，加强对培训过程的监控，应进一步加强执法培训的统一组织和协调，规范项目实施过程中各环节的管理，尽快构建执法培训效果的评估体系，是提升执法培训效果的必然要求。
3.3.1 强化执法培训项目执行标准和过程监督
能源安全领域执法培训的执行标准要严格实施，首先是培训组织的资质控制标准，要继续加强执法培训的基地建设工作，遴选更多的符合执法培训硬件条件的培训机构和高校作为培训基地，比如中石油、中海油下设的单位以及中国石油大学等单位均可列入考查范围之内。定期或不定期检查项目实施情况是否与实施主体上报的工作方案相适应，同时，认真研究并建立执法培训专家库，积极探讨执法培训教师持证上岗的做法，建立一支政治水平高、业务素质好、对受训国事务熟悉、相对稳定的执法培训专业队伍，对各培训机构的师资力量、培训教材、管理技能、翻译队伍、酒店餐饮、机票预订、礼品采购、办公用品等各类资源进行统筹，在互惠互利的基础上实现优势互补和资源共享，降低执法培训的成本。
3.3.2 改进和完善培训效果考核方法方式
为客观检验各培训院校执行执法培训项目的效果，更好的改进执法培训的管理工作，提升执法培训项目的管理和服务质量，在保持目前实施的主体自我评估的同时，应当在培训班结束、参加培训人员回国之后，由我方采取抽样调查和访谈的形式，邀请参训人员独立完成评价表，以获取参训人员对于培训班的真实感受，弥补单纯的自我评价所带来的片面性，培训学员对于培训班的评价对于日后培训班的建设发展更加具有指导意义，其评价结果能够使我方人员更有效掌握真实的培训质量与效果。
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