浅析城市储备土地的供应方式

康震

中图分类号：G4 文献标识码：A

土地储备是指各级人民政府依照法定程序在批准权限范围内，对通过收回、收购、征用或其他方式取得土地使用权的土地，进行储存或前期开发整理，以供应或者调控城市建设用地需求的城市土地管理制度和运行机制。

城市土地储备的实施一般包括土地收购、储备和供应三个环节。其中土地供应是城市土地使用权价值的实现环节，即城市政府根据土地利用总体规划和城市规划及城市发展需要和土地市场的需求，将储备土地的使用权有计划地投入市场，出让给用地单位，从而获取土地使用权出让金或者土地收益的环节。城市储备土地使用权的供应方式对城市建设发展以及城市政府、用地单位及市民的利益具有重大的影响。

一、现行城市储备土地的供应方式存在的弊端

2002 年国土资源部发布11号令《 招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，明确“商业、旅游、娱乐和商品住宅等各类经营性用地，必须以招标、拍卖或者挂牌方式出让。此后，各地储备土地的供应原则上都采取了招标、拍卖、挂牌出让土地使用权的方式。

招标、拍卖、挂牌出让土地使用权的方式虽有不同，但它们出让的标的物都是储备土地的使用权;在具体运作上，以拍卖、挂牌方式出让土地使用权的，一般规定拍卖或挂牌的底价，应价最高者最后获得土地使用权;以投标方式出让土地使用权的，一般只是重点评定投标方所开出的土地使用权价格，开价最高者最后获得土地使用权，因此招拍挂成交的基本原则都是价高者得。

采用招拍挂方式供应土地相对于实施土地储备制度以前以协议出让为主的方式而言是一个很大的进步。然而，以土地使用权设定标的，以土地使用权价格高低作为出让依据的储备土地供应方式，会产生一个直接的后果——出让价格远远高于收购和前期开发的成本，土地使用权的价格不断上升。因此，这种储备土地出让方式因其自身的制度缺陷， 带来了一系列的负面效应。

二、城市储备土地供应方式需要创新

现行城市储备土地供应招拍挂方式的标的物是储备土地的使用权，此时该拟供土地的开发用途、建筑容积率、建筑密度等使用条件和开发建设时限都已经由政府城市规划管理局或者相关部门予以确定，并作为土地供应的附加条件。由于土地使用权作为一种价值单一的财产权，可以采取招标、拍卖和挂牌的交易方式供应;而建设项目是由技术因素与价值因素多个要素构成，不适合采取单一准则的拍卖和挂牌方式交易，而只能采取招标的方式。变储备土地使用权的出让为以储备土地为基础的建设项目的出让，实际上就意味着土地使用权价格不再是唯一的成交指标，而只是建设项目招标、评标指标中的一个因素，這必然会使用地单位加大对非地价的技术因素的重视，同时减少城市政府以及用地单位对土地使用权价格的预期，由此产生对高地价的抑制，从而达到削弱和改善储备土地招拍挂供应方式，导致地价高涨所带来的上述负面效应。

因此，创新城市储备土地的供应方式，将土地使用权的招拍挂转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的招标，是完全可能的。这种转变将会改变政府的形象，进一步完善我国的城市土地储备制度。

三、以储备土地为基础的建设项目招标的适用范围

以储备土地为基础的建设项目招标方式适用于目前的任何一种城市储备土地使用权的供应，只是根据情况的不同，评标模型的参数值不同。对于普通商品住宅用途土地使用权的出让，如果出让地价过高，将导致房价抬升，最终影响到购房者的利益，这违背了改善城市居民住房条件这一城市土地储备制度建立和实施的初衷。对于工业用途储备土地的供应，也应采用招标的方式。此时，不仅商务标中最高价要结合工业项目的产出水平和国家与地方的产业发展政策合理设定，而且还要结合工业项目自身生产流程对总图布置的要求、以及工业项目经营管理的特征设定技术标。对于商业等经营性用途土地使用权的供应，城市政府可以放手让市场来调节出让价格。因此，土地储备机构在商业性建设项目招标时，可以将商务标中的最高价设定得相对大一些，甚至可以设定为无穷大， 即不设最高价。

四、以储备土地为基础的建设项目招标的配套条件

创新城市储备土地的供应方式，将土地使用权的招拍挂转变为以该储备土地使用权为基础的建设项目的招标，首先要有完善的法律支持。在法律层面上《中华人民共和国招标投标法》第2条规定，招标投标法适用于在中华人民共和国境内进行的招标投标活动，因此以储备土地为基础的建设项目招标方式同样适用招标投标法。《 中华人民共和国招标投标法》第 3条规定，大型基础设施、公用事业等关系社会公共利益、公众安全的项目，全部或者部分使用国有资金投资或者国家融资的项目，使用国际组织或者国外贷款、援助资金的项目是必须进行招标的建设工程项目。城市储备土地使用权的招标显然不在必须进行招标的项目之列。但是，城市储备土地使用权的出让对城市的经济发展以及公众的利益有很大的影响，笔者建议修改《 中华人民共和国招标投标法》，将以城市储备土地使用权为基础的建设项目投标规定为必须进行招标的建设工程项目。

在地方性法律法规和规章层面上，目前各地都规定对于经营性用地一般采用招标、拍卖和挂牌出让的方式， 经营性用地中往往包含了普通住宅用地。但是，笔者认为，对于住宅用地应该利用本文提出的新的储备土地供应方式，即采用以储备土地为基础的住宅建设项目招标的方式进行。对住宅用地的出让采用新的招标方式，更有利于发挥城市土地储备制度改善居民住房条件、提高社会福利水平的功能。因此，城市政府有必要修改土地储备法规和规章中相应的储备土地供应方式的条款，将住宅用地供应明确列入项目招标的范围，并建立配套的利润监督机制。

我国土地管理制度改革已经进入了一个关键时期，而城市土地储备制度也已成为城镇土地使用制度改革的一个突破点。该文主要对城市土地储备制度时间过程中存在的储备土地供应方式不科学问题进行了研究，并提出了相应的解决办法，以期能为我国各大中小城市施行城市土地储备制度提供一定的参考。但由于土地具有地域性，而且个地方的情况也有差异，因此各城市在实践中应因地制宜，寻求适合本地的办法，最大限度的发挥城市土地储备制度的功能。

参考文献

1、欧阳安蛟.中国城市土地收购储备制度：理论与实践.经 济管理出版社， 2002。

2、张志河.浅谈我国土地储备制度的作用、问题及对策：南方国土资源，2009。

3、土地市场管理丛书编委会. 国土土地招标拍卖理论与实务地质出版社 2000。