摘 要 改革开放40年来，我国学习型社会建设的政策演进历程大致分为补偿教育、拓展教育、全民学习三个阶段。经过40年的发展，我国学习型城市日益增多、社区教育日趋广泛、学习资源日益丰富、学习者参与率不断提升、全民学习氛围日益向好。这些成绩的取得得益于政府主导、多方协同、因地制宜、服务发展的政策理念和政策措施。为进一步推进学习型社会建设，应加快终身学习立法、成立部门间协调机构、扩大学习资源供给、加大政府投入力度、建立完善激励机制。
关键词 学习型社会;政策分析;补偿教育;拓展教育;全民学习
中图分类号 G719.2 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）33-0020-06
20世纪70年代，联合国教科文组织提出：人类要向学习化社会前进。此后，许多国家相继开展了学习型社会创建活动。在我国改革开放之后，党和政府通过采取自学考试、函授等多种形式，有效推动了全民学习、终身学习。进入新世纪，尤其是党的十八大以来，通过大力发展社区教育、推进学习型城市建设等多种途径，我国学习型社会建设取得可喜进展。
一、学习型社会的政策演进历程
长期以来，由于我国是“穷国办大教育”，有限的教育资源主要用来保障全日制普通教育的运行。随着经济社会的发展，成人教育、继续教育、终身教育、终身学习逐步得到重视。我国教育系统正在逐渐从“一次性学历教育”向“终身教育、终身学习”转变。总体上看，依据受教育群体的不同以及学习者参与学习方式的不同，大致可以将我国建设学习型社会的政策演进历程划分为三个阶段。
（一）补偿教育
改革开放前，由于经历“文革”时期的严重破坏，很多人没有机会走进高校的大门接受高等教育。改革开放后，国家提出以经济建设为中心，经济建设步伐加快，各类人才短缺，急需“多出人才、快出人才、出好人才”。但是，已有的单一的高等教育形式难以满足经济社会快速发展对各类专门人才的需求。为此，国家设立并逐步完善了自学考试、广播电视大学、成人高考等学历补偿制度。这些制度不仅使一大批被“文革”耽误了的青年圆了大学梦，极大提高了全社会的学历层次，而且基本满足了经济社会发展对各类专业人才的需要。
一是创建自学考试制度。1977年8月，邓小平在科学和教育工作座谈会上指出：教育要两条腿走路，大专院校是一条腿，各种半工半读是一条腿。1980年5月，中央书记处在讨论教育工作时指出，为了促使青年人自学上进，应该拟定一个办法，规定凡是自学有成绩，经过考试合格者，要发给证书，照样使用。1980年10月，北京市政府作出《关于建立高等教育自学考核制度的决定》。1981年1月，国务院批转了教育部的报告和《高等教育自学考试试行办法》，批准建立高等教育自学考试制度，主要有专科、本科等学历层次，与普通高等院校学历层次水平的要求一致。自此，我国自学考试蓬勃发展起来，不仅为经济社会发展培养了大批人才，而且形成了具有中国特色的教育制度，受到国内外广泛赞誉，被称为世界上规模最大的“没有围墙的开放型大学”。
二是开展广播电视教育。1977年10月，邓小平在会见来华访问的英国前首相爱德华·希思时，谈到中国恢复教育的艰难和人才短缺的严重问题。希思介绍了英国利用电视等现代教育手段举办开放大学的情况，并表示愿意提供英国开放大学的有关资料。英国开放大学20多万名学生的教学规模和在为促进经济发展提供人才支撑等方面的经验引起了邓小平的重视。邓小平表示，我们要利用电视手段来加快发展我国的教育事业。1979年1月，国务院批转教育部、中央广播事业局《关于全国广播电视大学工作会议的报告》，报告中指出：“举办广播电视大学，是我国高等教育事业发展中的新事物，对于扩大高等教育的规模，提高广大群众的科学文化水平，加速培养大量又红又专的人才，将会起重大作用。”国务院要求各省、市、自治区革命委员会和国务院各部委、各直属机构“大力支持广播电视大学的筹办工作，切实解决工作中的问题，注意总结经验，努力把广播电视大学办好”。教育部、中央广播事业局的报告指出，必须采取多种形式、多种途径发展高等教育事业，以适应社会主义现代化建设的需要。随后，中央广播电视大学和各地广播电视大学相继成立，揭开了我国利用现代技术手段推进教育事业改革与发展、加快社会主义现代化建设人才培养的序幕。仅在1979年至1989年的10年间，广播电视大学共招收非学历教育结业生200万人，高等学历教育学生161万人，毕业104万人，年平均学历教育毕业生占全国毕业生总数的17.1%，极大缓解了人才紧缺问题[1]。
三是举办函授教育和夜大学教育。为解决在岗人员的学历教育和继续教育问题，我国建立了成人高考制度。成人高考制度可分为“文革”前和“文革”后兩个时期。“文革”前成人高等学历教育的主要形式是大学函授教育和夜大学教育，此外，还有独立设置的函授学院和广播电视大学等机构。函授和夜大学，均由学校单独招生。其他业余高等学校实行单独招生或联合招生。1986年，原国家教委对各类成人高等学校实行全国统一招生考试，促进了成人高教事业健康有序的发展，为社会培养了大批人才。
（二）拓展教育
20世纪90年代初期，尤其是邓小平“南方”谈话之后，我国改革开放的步伐进一步加快。90年代中期，随着国有大中型企业改革和产业结构的调整，大批下岗、转岗人员急需再就业培训。与此同时，随着人民生活水平的不断提高，社会大众对非学历教育也提出了许多新需求。在这种背景下，国家及时制定相关政策，积极推动各种非学历教育，有效满足了社会各界对非学历教育的需求。
一是大力开展再就业培训。1998年4月，教育部颁发《关于动员各类学校大力开展再就业培训的通知》，提出：面向产业结构调整的需要，大力开展对下岗、转岗人员的再就业培训。要结合本地区实施再就业工程要求，做好再就业培训工作，按照“实际、实用、实效”的原则开展再就业培训。要根据劳动力市场和下岗职工的实际需要开设培训课程，举办有针对性的培训，促进培训与再就业的紧密结合;要以职工再就业必需的知识、技能为重点，认真组织教学，帮助他们树立创业、竞争意识和信心。对已经实行职业（岗位）资格证书制度的，要按照相关要求组织教学，以取得相应的资格证书。再就业培训有效解决了下岗转岗和再就业问题。
二是大力开展社区教育。2000年，教育部颁布《关于在部分地区开展社区教育实验工作的通知》，要求积极探索建立符合我国国情的终身教育体系和学习化社会的途径。在部分大城市的区（县）和部分中小城市进行社区教育实验工作，目的是在一定区域利用各类教育资源，开展旨在提高社区全体成员整体素质和生活质量，服务区域经济建设和社会发展的教育活动。此后，我国社区教育蓬勃开展起来，全民素质不断提高。
三是积极开展农村成人教育。2002年，教育部颁布《关于进一步加强农村成人教育的若干意见》，针对农村成人教育在完成基本扫除青壮年文盲任务后，对进一步加强农村成人教育工作的重要性缺乏足够认识，管理薄弱，投入减少，工作进展不力等实际，提出农村成人教育要紧紧围绕农业和农村产业结构战略性调整，进一步巩固提高扫盲成果，继续开展初、中等文化教育;以实用技术培训为重点，增强农村劳动力掌握和运用先进实用技术的能力;积极开展乡镇企业职工岗位培训和农村富余劳动力转移培训，提高他们的知识水平、专业技能和安全生产知识;积极开展“绿色证书”教育、农村基层干部、后备干部和农业技术人员的培训;积极开展多种形式的时事政治、民主法制、人口环境、科学普及以及社会文化生活等多方面的教育活动，反对邪教和封建迷信，抵制不良社会风气的影响。要因地制宜，积极创造条件，采用联合办学、远程教育等多种方式，在有条件的县和乡镇成人学校举办职业教育和自学考试教育。开展农村社区教育实验，努力构建终身教育体系和建设学习化社会。 农村成人教育若干意见的出台，不仅提升了我国广大农民的素质，也在逐步改变广大农村的面貌。
（三）全民学习
进入新世纪，随着科学技术的迅速发展，信息与知识的急剧增长，知识更新的周期缩短，创新的频率加快，对人的素质的要求提高，人力资源的重要性增加，学习日益成为个人、组织以及社会的迫切需要。2002年，中共中央办公厅、国务院办公厅颁布《关于印发〈2002-2005年全国人才队伍建设规划纲要〉的通知》，提出要构建终身教育体系。在加快普通教育发展的同时，大力发展成人教育、社区教育，推进教育培训的社会化。开辟教育培训新途径，加快发展远程教育，建立覆盖全国的教育培训信息网，形成终身化、网络化、开放化、自主化的终身教育体系。开展创建“学习型组织”“学习型社区”“学习型城市”活动，促进学习型社会的形成。这是我国第一次在政府文件中提出建设学习型社会的任务。自此，我国走上了加快建设学习型社会之路。
一是积极推动学习型组织建设。2004年1月，国家发展和改革委员会等9部委联合印发《〈关于开展全国“创建学习型组织，争做知识型职工”活动的实施意見〉的通知》，倡导终身学习理念，提高职工的学习能力和实践能力，着力提高职工的创新能力;营造尊重劳动、尊重知识、尊重人才、尊重创造的社会环境，形成全员学习、全程学习、团队学习和工作学习化、学习工作化的氛围和机制;努力建设各类学习型组织，为职工创造更多的学习机会和成才机会;促进人才队伍建设，为各类人才不断涌现和充分发挥作用奠定坚实基础，努力造就一支有理想、有道德、有文化、有纪律的职工队伍。实施意见的颁发，有效推进了学习型组织建设，全国掀起了建设学习型组织的热潮。
二是积极推动学习型社区建设。2016年6月，教育部等9部门颁发《关于进一步推进社区教育发展的意见》，提出到2020年，社区教育治理体系初步形成，内容形式更加丰富，教育资源融通共享，服务能力显著提高，发展环境更加优化，居民参与率和满意度显著提高，基本形成具有中国特色的社区教育发展模式。建设全国社区教育实验区600个，建成全国社区教育示范区200个，全国开展社区教育的县（市、区）实现全覆盖。推进社区教育发展意见的颁发，成为社区教育迅速发展的“助推器”，我国社区教育在原有基础上实现了跨越式发展。
三是积极推动学习型城市建设。2014年8月，教育部等七部门下发《关于推进学习型城市建设的意见》，提出在全国各类城市广泛开展学习型城市创建工作，形成一大批终身教育体系基本完善、各级各类教育协调发展、学习机会开放多样、学习资源丰富共享的学习型城市，充分发挥这些城市在学习型社会建设中的引领和示范作用。到2020年，东中西部地区市（地）级以上城市开展创建学习型城市工作覆盖率分别达到90%、80%和70%;各区域都要有一大批县级城市开展创建工作。学习型城市建设得到了党和国家的高度重视。推进学习型城市建设文件印发之后，全国学习型城市建设迅速开展起来，有效推动了学习型社会建设。
二、学习型社会建设的成效与经验
（一）主要成效
1.学习型城市日益增多
20世纪末我国部分发达城市提出了建设学习型城市目标，1999年上海市率先提出建设学习型城市;2000年北京市提出“率先建起终身学习和学习型社会基本框架”。一批省会城市、计划单列市以及地级城市政府，先后做出创建学习型城市的决定。截至2017年，我国已有近百个城市启动学习型城市建设，初步探索了若干富有中国特色的学习型城市建设路径和经验。
2.社区教育日趋广泛
自20世纪末我国开展社区教育实验以来，各地把社区教育纳入社会经济及教育发展规划。2010年以来，进入城乡广泛开展社区教育的新阶段。据统计，截至2015年，全国三级社区教育网络中共有区级社区教育中心830个，街道社区教育中心6729个，居民委员会社区教育中心557601个。截至2016年底，教育部已设立122个全国社区教育实验区和127个示范区，各省共设立500多个省级社区教育实验区和示范区，有力促进了办学网络、资源共享、师资队伍、学习方式等的发展，提升了教育服务区域居民学习的能力[2]。社区民众通过参与社区教育，丰富了生活、提高了技能、产生了获得感、提升了幸福指数。
3.学习资源日益丰富
远程开放教育拓展了学习空间，网络学习、移动学习渐成新时尚。我国已建立一所国家开放大学和5所省级开放大学，明确了开放大学的战略转型及科学定位。开放大学已成为全民终身教育体系的重要平台。同时，网络学习、移动学习，成为民众学习的新选择。截至2013年12月，中国网民规模达6.18亿，互联网普及率为45.8%;其中手机网民人数达到5亿，手机作为第一上网终端的地位更加稳固。教育部依托中国成人教育协会，于2009年以来，先后评选出52个全国数字化学习先行区和7个“全国城乡社区数字化学习实验基地”。许多城市，如北京、上海、天津、广州、常州等建立了终身学习数字化服务平台，受到学习者的普遍欢迎。据统计，2012年，“上海终身学习网”注册人数超过122万人，平台总点击量超过一亿人次;天津终身学习网的累计访问量超过607多万人次[3]。
4.学习者参与率不断提升
据统计，2017年，全国接受各种非学历高等教育学生为927.3万人次，接受中等教育的学生达4538.3万人次（含成人扫盲）[4];2000-2016年，我国成人高等教育本专科毕业生达2920多万人，网络教育本专科毕业生达1540多万人。全国接受高等学校非学历继续教育注册生数达927.37万人;全国远程开放教育机构年继续教育培训近1000万人次;全国各级各类民办学校达17.76万所，在校生5120.47万人;全国社区教育实验区、示范区参加社区教育和活动的人员达到11582万人次（含老年学校）。30多年来，全国参加自学考试的人数累计超过6400万人，累计报考人次2.65亿，累计报考科次6.24亿，超过1600万人获得本专科毕业证书[5]。我国每年参与成人继续教育培训学习活动人数约在3.37亿人次，成人继续教育非学历教育年培训率约为劳动力总数（以9亿计）的37.5%[6]。
5.全民学习氛围日益向好
2005年以来，教育部已在全国连续举办了13届全民终身学习活动周，推动终身教育和终身学习理念不断深入人心。参与活动的范围不断扩大，由最初的10个省市扩展到2016年31个省、35个直辖市、计划单列市和省会城市、240个地市州、1628个县（市、区）。2005-2010年五年间，各地参与活动周人数超过1亿人次。2013-2017年遴选确定百姓学习之星589位，终身学习品牌项目387个。优秀成人继续教育院校（培训机构）179个[7]。全民终身教育活动周参与人数不断增加，活动内容不断丰富，活动重心不断下移，活动影响不断扩大，活动实效不断显现。全民学习活动周营造了良好的全社会学习氛围，极大调动了全民学习、终身学习的热情。同时，由宣传文化部门牵头的400多个城市举办读书节、读书月、读书季活动，与终身学习活动周形成互补互促、共同发展的良好格局[8]。
（二）主要经验
1.政府主导
自20世纪80年代起，我国政府开始引入终身教育思想并予以倡导和实践。1995年《中华人民共和国教育法》首次明确指出要“建立和完善终身教育体系”。迄今，中共中央、国务院、教育部等已出台50多部重要政策，如《高等教育自学考试试行办法》《关于推进学习型城市建设的意见》《关于办好开放大学的意见》《关于进一步推进社区教育发展的意見》《关于印发老年教育发展规划》等。这些政策有力推进了学习型社会建设。
2.多方协同
我国学习型社会建设十分注重充分调动各地各部门的积极性，多方协同推进学习型社会建设。如《关于进一步推进社区教育发展的意见》由教育部、民政部、科技部、财政部、人力资源社会保障部、文化部、国家体育总局、共青团中央、中国科学技术协会等九个部门联合颁布;《关于推进学习型城市建设的意见》由教育部、中央文明办、国家发展改革委、民政部、财政部、人力资源社会保障部、文化部等七个部门联合发布。再比如，终身学习活动周，由中国成人教育协会联合多地共同举办。这些都是部门协同推进学习型社会建设的充分体现。
3.因地制宜
我国幅员辽阔，各地发展水平不一，在建设学习型社会过程中，无法一刀切。对此，政府在政策文件中给予了充分考虑。比如，《关于推进学习型城市建设的意见》提出：“各地应根据财力状况，加大对学习型城市建设的支持力度。企业依法履行职工教育培训和足额提取教育培训经费的责任。鼓励社会资金积极投入学习型城市建设。逐步形成政府、用人单位和学习者分担学习成本、多渠道筹措经费的投入机制。”正因如此，各地在学习型城市建设上形成了不同的发展格局。此外，许多地方根据各地实际出台了地方性法规。如福建省、上海市、太原市、河北省分别制定了推进终身学习的立法。这些地方立法有效推动了地方学习型社会建设。
4.服务发展
根据不同时期国家的重大战略和重点任务，及时提供培训服务，主动服务经济社会发展，这也是我国学习型社会建设取得成效的一条基本经验。比如，1998年，教育部根据大批职工下岗需要培训的实际，出台了《关于动员各类学校大力开展再就业培训的通知》;2001年，教育部教职成司根据农村进城务工人员需要培训的实际，出台了《关于中等职业学校面向农村进城务工人员开展职业教育与培训的通知》;2004年，教育部根据农村劳动力转移需要培训的实际，出台了《农村劳动力转移培训计划》;2004年，教育部、建设部根据建设行业技能型人才紧缺的局面，出台了《关于实施职业院校建设行业技能型紧缺人才培养培训工程的通知》;2005年，教育部根据农民实用技术不足的实际，出台了《关于实施农村实用技术培训计划的意见》;2007年，教育部、公安部、劳动和社会保障部根据保安服务业人才紧缺的实际，出台了《关于实施中等职业学校保安服务业紧缺人才培养培训工程的通知》;2014年，教育部等九部委根据老年服务业人才短缺的实际，出台了《关于加快推进养老服务业人才培养的意见》;2016年，教育部、中华全国总工会印发了《农民工学历与能力提升行动计划——“求学圆梦行动”实施方案》等。这些文件的出台，既为广大社会成员提供了学习机会，也极大地促进了经济社会发展。
三、学习型社会建设的展望
（一）加快终身学习立法
纵观世界各地，凡是学习型社会比较发达的国家（地区），都有一个共同的特点，即注重终身教育立法。如美国于1976年出台了《终身学习法》，日本于1990年颁布《终身学习振兴法》，韩国于2000年制定了《终身教育法》，英国于2000年颁布《学习与技术法》等[9]。即使在国内也是如此，凡是制定地方性终身教育、终身学习法规的地方，学习型社会进展一般都比较迅速。如福建省、上海市、太原市、河北省等。总体而言，与全日制普通教育相比，全民终身教育、终身学习，涉及面广、参与学习人员数量庞大、具体事务纷繁复杂，如果没有具有权威性的法律制度作保障，要形成共识并取得实效是很困难的。因此，建议加快国家层面的终身教育立法，确保各地依法推进学习型社会建设。
（二）成立部门间协调机构
多年来，我国学习型社会建设取得可喜进展的经验之一，就是多方协调共同推进。但是，在此过程中也存在着许多重复学习现象，如农民培训，各级政府部门、工青妇部门、各种协会组织等，举办的培训学习班次不少，但接受培训的人员基本上还是那些人员。培训没有形成合力，资金、资源浪费现象比较严重。随着我国社会经济文化的发展和改革开放深化，构建终身教育体系、建设学习型社会任务日益繁重，许多工作已经大大超出一个或几个部门的范围。特别是改革开放进入深水区以后，涉及部门或原有的利益集团的矛盾与冲突更为复杂。因此，在新的形势下，需要建立国务院领导下的部际协调指导机构，统筹指导继续教育，实现分工协作，统筹推进。
（三）扩大学习资源供给
丰富的学习资源是学习者多样化学习、个性化学习、时时处处学习的重要保障。近年来，各级政府、大中专学校，以及协会、学会等各类社会组织，甚至有些教育企业，根据学习型社会建设的发展需要，结合各类学习群体的实际，积极开发各种学习资源。如网络课程、在线学习平台、手机APP学习软件系统等。运用信息化手段，帮助人们方便快捷地学习，使很多人从中受益。但是，总体看，我国多样化的学习资源供给还不足，尤其是针对许多特殊群体、专业群体的学习资源还有待进一步开发。在全世界信息化迅猛发展的背景下，抓住机遇，应对挑战，真正实现以信息化带动中国教育现代化，实现学习型社会建设的跨越式发展目标，这是摆在各级政府和学校以及各类社会组织面前的一个重大课题。
（四）加大政府投入力度
國内外的实践表明，在学习型社会建设，尤其是基础设施和课程建设过程中，政府投入发挥不可替代的重要作用。比如，英国政府从2000年开始，学员只要持有学习账户学习有关课程就可以抵消部分费用。日本为建立教育设置公民馆，1971年投入10亿零7000万日元，1978年投入90亿零1600万日元。韩国2007年投入2.7亿韩币用于建设课程资源[10]。在我国，上海市学习型社会建设之所以走在全国前列，也是与上海市政府的大力投入分不开的。对于处在学习型社会初级阶段的我国而言，需要政府进一步加大经费投入力度，保证我国学习型社会加快建成。
（五）建立完善激励机制
实践证明，学习者的学习是否得到及时激励，对于学习者持续学习具有重大作用。近年来，国家专门立项，由国家开放大学牵头组成课题组，系统深入研究学习者的学分积累、认定、转换问题，并研究探索了建立学分银行问题。截至目前，国家层面的学分银行已进入试点阶段。同时，许多地方政府也积极着手研究这一问题。比如，上海、慈溪等地的学分银行已经实际运行。总体看，学习者的学分积累、认证与转换，以及学分银行建设，由于涉及面广、任务量大，无疑是一项系统工程，不可能一蹴而就。应积极总结经验，试点先行，尽快实现学历教育与非学历教育、正规教育与非正规教育的沟通衔接，给学习者以及时的激励，使所有学习者的学习都能够可持续。
参 考 文 献
[1]杨志坚. 历史视野中的广播电视大学[J].中国高等教育，2011（9）：10-12.
[2]教育部职成司. 2015年社区教育实验区示范区情况统计[EB/OL].（2016-07-28）[2018-09-15].http：//www.shequ.edu.cn/Pages/News.
[3][6]陈乃林. 我国距离基本形成学习型社会有多远[J].福建广播电视大学学报，2014（6）：1-8.
[4]教育部发展规划司.中国教育事业发展统计简况[Z].北京：教育部发展规划司，2018：10.
[5][7]张昭文. 努力办好继续教育加快建设学习型社会[J].职业技术教育，2017（34）：21-24.
[8]教育部职成司. 全民教育活动周[EB/OL].（2016-07-28）[2018-09-15].http：//www.shequ.edu.cn/Pages/News.
[9]吴遵民. 现代国际终身教育论[M].北京：中国人民大学出版社，2007：177-343.
[10]代宁，吴南中. 终身学习经费保障体系的国际观察及对我国的启示[J].今日教育，2013（4）：40-41.
Evolution and Prospect of Policy of Construction of Learning Society since Reform and Opening-up
Lu Caichen
Abstract Since the 40 years of reform and opening-up， the policy evolution process of construction of China's learning society has been divided into three stages： compensation education， development education and learning for all. After 40 years of development， the number of China's learning cities is increasing， the community education is becoming more widespread， the learning resources are increasingly abundant， the learner participation rate is increasing， and the atmosphere for learning for all is getting better. These achievements have benefited from the concepts and measures of policies with government's leading， multi-party synergy， adapting to local conditions， and serving development. In order to further promote the construction of a learning society， we should accelerate the lifelong learning legislation， establish inter-departmental coordination agencies， expand the supply of learning resources， increase the government input， and establish and improve the incentive mechanisms.
Key words learning society; policy analysis; compensation education; development education; learning for all
Author Lu Caichen， research associate， Ph.D student of China Academy of Educational Sciences （Beijing 100088）
作者简介
卢彩晨（1967- ），男，中国教育科学研究院副研究员，博士，研究方向：高等教育理论与管理，职业教育理论与管理，终身学习（北京，100088）
