李鑫
一、政府购买公证服务的定义
早在2012年，由财政部印发的《政府购买品目分类目录（试用）》中，就明确将公证列入其中，包括合同、遗嘱、社会关系和公益活动等各细项的公证服务。可见政府购买公证服务有确切的政策依据。所谓公证就是由法律授权的专业人员或机构对法律行为、有法律意义的文书或事实进行的证明活动。[1]虽然我国政府购买公证服务机制目前处于萌芽阶段，其中的概念和界定还不清晰，但是学界对其内容的表述却很相似。当前，政府通过积极转变为法治政府和服务型政府，调整传统治理模式和治理方式来满足人民日益增长的法律服务需求，而公证服务就是法律公共法律服务的重要组成部分。综上，政府购买公证服务，就是政府资助、授权、公开招标或以直接拨款等方式向公证机构购买公证服务，并以此满足群众或有关机关对公证服务的需求。二、政府购买公证服务的现状与意义
党的十八届三中全会强调了发挥市场在资源配置中的决定性作用，倡导发挥市场的作用，推广政府通过合同、委托等方式向社会力量购买服务，这对于我国实现法治政府和服务型政府具有重大的意义。政府购买公证服务对提高政府工作效率，满足社会公众与政府部门对公证服务的需求具有极为重要的现实意义：第一，对社会主义市场的进一步优化，对公证人才队伍和公证服务质量都有被动的促进作用，有利于公证机构广泛吸收通过法律职业资格考试的高素质、高水平法律人才;第二，有利于推动事业单位与政府脱离，精简政府机构。目前大多数公证机构仍是公益二类事业单位，政府通过购买的形式将公证法律服务转移给公证机构承担，并根据合同支付必要的资金，意味着政府对公证机构的重新定位。这是推动事业单位改革、精简政府机构的重要手段之一，也是将公证机构从事业单位推向市场化的重要一步;第三，满足群众及有关机关对公证法律服务的需求，防范法律风险，降低司法成本。这也是打造创新政府、法治政府和服务型政府的必然趋势。三、政府购买公证服务的基本要求
健全公证法律服务，构建“由政府主导、可持续”的公证法律服务，形成政府主导、司法行政机关负责、公证机构、公证员与人民群众广泛参与、保障财政的有力机制，有以下三个方面的基本要求：
（一）优秀的公证员人才队伍
建立公证法律服务，重点在于建立一支素质高、能力强的公证员人才队伍。为广大人民群众提供常态化的公证咨询与公证服务，最大限度地满足群众对公证服务的需求。
（二）健全的财政保障机制
健全公证法律服务，必须由充足的财政支撑作保障，以建立完备的财政保障为主，成立可接受社会捐赠的专项基金为辅的保障机制。第一，将公证服务纳入政府的公共服务范畴，建立公证专项资金;第二，建立公证服务专项基金，广泛宣传和动员社会各界为公证专项基金捐款;第三，规范公证专项资金各项制度，健全资金监督机制，主动接受社会监督，推进公证专项资金公开化、阳光化。[2]
（三）更新政府管理理念
政府部门是政府购买公证服务的购买主体。通过引入市场竞争机制，既能促进政府职能转变，使得政府部门从传统的“全能型政府”向“服务型政府”转变，又能充分利用公证机构拓展服务领域。同时，正确处理政府与公证机构之间的关系，保证公证机构提供公证服务的独立性，政府部门不能再以行政命令的方式来管理提供服务的公证机构，而是将政府的监督管理定位在宏观监管上，将实际业务的监督与操作更多地交给承购的公证机构，同时对承购公证机构的服务效率和服务质量进行评价，以此激发公证活力，化被动购买为主动购买，并形成政府与公证机构之间更融洽的合作模式。四、我国政府购买公证服务的困境
（一）缺乏配套法律法规
政府购买公证服务属于政府采购的一部分，应当按照政府采购的条件与要求来开展。但《政府采购法》的很多规定与政府购买公证服务的要求有很大的差异。例如购买主体就与《政府采购法》规定的采购主体不同。采购目录中的关于采购的条目也没有将公证服务包含进去。这些滞后性都导致《政府采购法》对购买公证服务的约束力不够。
尽管财政部在2012年印发的《政府购买品目分类目录（试用）》，已将公证服务列入政府购买品目的清单中，并且2015年《中华人民共和国政府采购法实施条例》也正式施行，为政府购买公证服务奠定了基础，但依旧没有具体的法律法规和司法解释。且其中涉及政府购买公证服务的相关规定过于模糊和笼统，没有进一步细化，对购买的程序、服务的要求等都没有明确规定，很难保证政府购买公证服务机制的规范性，不利于政府对其进行监督和指导。法制的不完善，导致政府部门在购买服务时不规范、竞争性不强，缺乏监督机制。相较于采购货物或工程来讲，购买公证服务尚处于探索阶段，由于各地方政府均是凭借自身经验和惯例来摸索，且各地方政府之间缺乏统一的规定和指导意见，一旦发生了法律纠纷，就很难在法律的角度给予各方当事人有效的法律保障。
（二）购买程序不规范
政府在购买公证服务的过程中必须遵守公开与程序合法原则。尽管国务院下发的《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》为政府购买公证服务提供了政策依据，有利于弥补购买公证服务在制度上的空白，但从法律位阶上看，《指导意见》仅是规范性文件，法律位阶较低，如果政府在购买过程中不重视程序就极易发生信息不对称或钱权腐败等严重问题。因此，政府在购买公证服务过程中如无遵循相应的程序规则，将使得购买行为缺少社会监督，滋生腐败。[3]
（三）缺乏有效资金保障
政府购买公证服务的根本保证在于健全的资金保障。从目前来看，各地方政府对购买公证服务的资金无论是从支持力度还是保障机制来看都存在著一定的局限性。一方面，政府部门用于购买公证服务的资金规模不一，来源多样，且所需资金一般从项目资金或从业经费中支出，管理不够规范。另一方面，对于购买公证服务的价格或资金规模没有形成一个普遍标准，也缺乏成熟的核算办法。例如部分地区并没有将购买包括公证服务在内的公共法律服务项目纳入年度财政预算，有的地方虽然已经纳入财政预算，但是专项资金投入不足，单靠司法行政机关的供给，显然无法支撑开销。与此同时，由于政府对公证服务的具体费用没有合理的参考标准，有的甚至是象征性的支付，公证机构提供的公证服务与市场化的价值普遍存在不匹配的现象，这显然会降低公证机构和公证人员的积极性，不利于有效利用和调度公证法律服务资源。
（四）群众受益面少，缺乏参与积极性
政府购买公证服务的初衷在于给群众提供优质、高效的公证服务，满足社会的公证需求，因此购买主体需充分了解群众各种不同的公证需求。从这个角度来看，群众积极参与政府购买公证服务相比一般的行政决策中的地位和作用更重要。但我国关于政府购买服务的相关规定中，基本没有涉及群众参与的条款，从而导致群众参与政府购买公证服务缺乏配套的法律依据。但实际上，群众才是公证服务的实际消费者和受益人，政府在购买公证服务的过程中理应尊重群众的意愿与选择权。五、完善政府购买公证服务机制的建议
（一）完善法律法规
以党和国家的政策方针为向导，完善和健全配套法律法规。首先，各地方人大或政府法制部门应加快研究出台地方性关于政府购买公证服务的指导意见，通过制定规范性文件或地方性法规明确“需要购买的公证服务”“禁止购买的公证服务”“自由裁量购买的公证服务”等，进而区分政府的需求和公证项目，规范政府的购买行为。例如在《政府采购法》与《政府采购实施条例》中细化购买和提供服务的主体、购买清单等，以法律法规的形式将其固化下来，保障政府购买公证服务机制的合法与合理性。
（二）明确政府购买公证服务程序
由于缺乏相应的程序机制，阻碍了我国推进政府购买公证服务机制的进程。因此需要建立一套科学、长效、规范的购买程序机制。第一，精准评估需求。政府在购买公证服务之前，有必要对本地区的公证服务和公证需求提前调研，同时广泛征求社会群众的意见，针对调研数据共同讨论政府编制的资金预算和购买公证服务计划是否可行，打破信息不对称造成的资源浪费与效率低下。第二，通过签订合同等方式确定公证服务承接主体。明确买卖双方的权利义务，规范双方的责任分配，通过追究违约责任等方式保障公证服务的质量和效果。
（三）创新资金保障机制
第一，政府是购买公证服务的主要资金来源主体，有必要制定合法有效的财政资金保障机制。由于不同地区经济发展差距巨大、政治扶持力度不同等因素，购买公证服务机制仅依靠政府财政显然不适用所有地区。因此，不同地区之间应建立购买公证服务的资金保障机制，由公证需要的企业、事业单位、社会团体和行业协会募集资金，以弥补政府专项资金或财政预算的不足。第二，以社会公众和有关行政部门的需求为导向，制定购买公证服务的清单目录，对公证服务的内容、项目、程序和价格制定标准化机制。第三，要建立资金的监督管理机制。确保购买公证服务的每一分钱都花在“刀刃”上，促使资金使用效率最大化，杜绝滋生腐败。更重要的是审计或纪检部门应当定期对购买公证服务的资金情况展开专项监督，确保整体资金的保障能力，进而形成可持续发展的资金保障机制。
（四）鼓励社会力量广泛参与
一方面，政府购买公证服务就是鼓励社会力量参与的方式之一，在购买过程中，政府依然是责任主体，承购的公证机构则是作为受委托的一方对购买主体负责，购买服务所需资金由政府财政负担。对于接受服务的社会公众而言，接受服务的质量情况，责任仍旧由政府承担。另一方面，由个人或其他社会组织通过捐赠、成立专项基金等方式间接参与购买公证服务。除此之外，个人还可以作为志愿者协助或参与到政府购买公证服务的各个环节中。[4]政府部门必须鼓励和支持各种社会力量多途径参与进来，成为政府购买公证服务的补充。此举不仅倒逼公证服务质量提升，更能营造社会和谐共建的良好氛围，提高社会凝聚力。参考文献：
[1] 林晓婷.福建省公證行业发展的问题与对策研究[D].福州：福建农林大学，2014.
[2] 宋亚楠.政府购买公共服务研究——以靖江市为例[D].苏州：苏州大学，2016.
[3] 郭瑾剑.我国政府购买公共法律服务问题研究[D].太原：山西财经大学，2017.
[4] 贺巧知.政府购买公共服务研究[J].北京：财政部财政科学研究所，2014.
