沈陈
3月初，南非总统雅各布·祖马在议会演说时，呼吁南非所有黑人政党联合起来，废除关于“有偿征收土地”的宪法条款，使政府能够无偿征收白人土地并进行再分配。此言一出，舆论一片哗然。祖马为什么要呼吁无偿征收白人土地？南非土地归属问题的症结在哪儿？南非的土地政治将呈现何种走向？
土地的“发现”和争夺
到过南非葡萄园的人，都会对那里肥沃的红褐色土地印象深刻。在白人看来，红土地对应的是世代先辈在烈日下开拓所形成的深色皮肤；在黑人眼中，这片土地的颜色却诉说着祖先遭受杀戮和奴役的血色历史。
1487年，伴随着达伽马穿越南非好望角，欧洲人开始了“发现”世界的历程。1652年4月，范·里贝克率领荷兰东印度公司的船队在开普敦（Cape Town）登陆，建立南非第一块殖民地——开普殖民地。此时，在非洲南端生活的原住民科伊桑人仍处于原始社会，没有现代标准的社会组织，更没有土地产权的概念。欧洲人据此认为科伊桑人是“未开化的”民族，科伊桑人所居之地是“未垦殖的”土地。换言之，开普属于“无主之地”，欧洲人可以在这里“合法地”定居和垦殖。经过上百年的殖民，科伊桑人逐渐走向消亡，白人殖民者则逐渐形成一个新的民族，他们自称为“布尔人”（意思是“农夫”）或“阿非利卡人”（意思是“在非洲定居的人”）。阿非利卡人说阿非利卡语（非洲化的荷兰语），主要经营奴隶制的农牧场。
1806年，英国占领开普殖民地。1814年，维也纳会议确定开普殖民地归属英国。之后不久，英国当局宣布在开普殖民地废除奴隶制，引起阿非利卡人的强烈不满。大批阿非利卡人挎着步枪、坐着牛车向非洲内陆进发，开始浩浩荡荡的“大迁徙”。在迁徙途中，阿非利卡人与科萨人、祖鲁人等黑人族群相遇。与科伊桑人类似，科萨人和祖鲁人的土地也处于原始公有状态。除了宣称“此地无主”，根据先占原则予以占有外，阿非利卡人还通过欺诈、贿赂、侵略等手段，使黑人族群首领自愿或被迫割让土地。1838年阿非利卡人与祖鲁人发生“血河战役”，祖鲁人领袖丁干战败被杀，阿非利卡人获得了大片土地。
跟随阿非利卡人的路线，英国人也开始向内陆进发，并与阿非利卡人、黑人发生了数十年的激烈争斗。最终在1910年，英国殖民者与阿非利卡人达成妥协，建立统一的南非联邦。1913年，南非当局出台《土著人土地法》，将全国7.3%的土地划为“保留地”，将黑人限制在保留地内。后来，南非当局又陆续把一些贫瘠、零散的土地划为保留地，使黑人的土地约占全国的12.9%。1943年，“种族隔离”（阿非利卡语Apartheid，原意是“分开；隔离、分开的存在和发展）一词首次出现。此后，南非当局通过《人口登记法》《特定居住法》《促进班图自治法》等法律，意图用法律固化黑人保留地和种族隔离制度。
随着种族主义的统治政策愈加严厉，南非黑人的反抗意识也越发强烈。1912年，“南非土著人国民大会”在布隆方丹成立，后更名为“南非非洲人国民大会”（简称“非国大”）。非国大深受泛非主义影响，主张“黑人是非洲土地上的真正主人”。1955年，由非国大发起并通过了南非历史上第一份不分种族、阶级和信仰的《自由憲章》（后来成为1996年南非宪法的基石）。《自由宪章》有将近四分之三的篇幅阐述经济纲领，包括产业（特别是矿业）国有化、实行“耕者有其田”的土地改革、全民福利保障等措施。
1959年《促进班图自治法》通过后，南非当局加快推进黑人保留地的“自治”。黑人的抗议活动遭到镇压，非国大被迫转入地下，并开始组织武装反抗。1962年，非国大武装领导人曼德拉被捕，非国大的组织系统逐步撤至国外。直到1990年，在国内反抗和国际压力下，白人政权承认非国大合法，并释放曼德拉等政治犯。随着种族隔离制度被废除，南非的土地问题也迎来新的转折点。
非国大土地政策的困境
在《自由宪章》中，非国大提出“耕者有其田”，主张重新分配土地给无地、少地的黑人。直到曼德拉出狱前，非国大仍在坚持非市场方式的土地革命路线。但为了安抚南非白人和外国投资者，实现政权和平转移，非国大决定放弃激进革命路线，转而实行“两步走”战略：第一步先完成结束种族隔离统治的民族革命，出台一系列加强经济平等的举措，有限调整产权归属；第二步再进行产权国有化的社会革命，但社会革命没有提出具体的时间表。按照“两步走”战略，非国大的执政纲领《重建与发展计划》删去了土地革命的主张，并在1994年赢得大选后予以实施和巩固。
总体而言，非国大的土地政策主要涉及三个方面。第一，土地回归，即追回种族隔离时期（自1913年颁布《土著人土地法》以来）被白人政府强行剥夺的土地。非国大政府于1994年颁布《土地回归权利法》，成立“土地回归权利委员会”，帮助索回被强行剥夺的土地。第二，土地再分配，即通过分配国有土地或政府购买白人农田的方式进行再分配。政府购买应坚持“愿买愿卖”原则，按照市场价格赎买。非国大1994年制订的《重建与发展计划》曾计划五年内将30%（约2500万公顷）的白人农田分配给80万无地、少地的黑人。第三，土地所有权，包括确认回归土地和再分配土地的产权。
实际上，非国大采取了三种路径来实施其土地政策。一是政治路径，用非市场方式实现国有化，然后由国家分配土地。二是经济路径，国家按市场价格或协定价格赎买私人土地，然后予以分配。三是法律路径，国家、集体或个人依照法律要求获得合法的土地权益。
从法律路径看，南非涉及土地的法律并不利于土地再分配。1996年宪法第一章第25条规定：除非依据普遍适用的法律，为了公共利益的目的，并给予赔偿之外，任何人的财产不可侵犯。由于《土地回归权利法》规定土地权利只能追溯到1913年，这意味着此前两百多年在“无主土地”上的殖民扩张得到法律保护。即便是1913年以后的土地，由于繁琐的法律程序、高昂的诉讼费用，再加上时间久远、举证困难，给黑人的权利声索带来极大困难。2009年起，关于城市土地的回归诉讼已经解决，未解决的诉讼全部为农村土地。后者多因所在地有森林或矿产，目前的土地拥有者往往以私有产权不可侵犯为由拒绝归还。
从经济路径看，在很长一段时间里，非国大的土地政策聚焦于所有权转移，忽略了农民获得土地以后的资本、技术等援助。2010年曾一度有90%的再分配土地没能转化为农业用地，造成约30多万农场工人失业，使改革起到适得其反的效果。2010年后，南非政府加强了机械、灌溉、化肥等方面的后续支持，但又使得本就吃紧的财政预算更加捉襟见肘。在此情况下，《重建与发展计划》完成30%土地再分配的期限被一再拖延到2025年。
从政治路径看，南非并未真正践行，但邻国津巴布韦做了一回“表率”。津巴布韦曾经是一个白人农场经济占主导的国家。独立伊始，津政府也实行“愿买愿卖”的土改政策，招致一些革命老战士和底层民众的不满。2000年，革命老战士掀起抢占白人农场运动。2002年，津政府宣布无偿征收980万公顷的白人土地，用以安置黑人农民，导致该国白人大批出逃。津政府的激进措施不仅重创本国经济，还遭到欧美国家的严厉制裁，曾经的“非洲粮仓”陷入饥馑的漩涡。
值得注意的是，津巴布韦模式在非国大领导层和南非黑人中仍颇有市场，他们反倒对非国大的“两步走”战略颇有微词。南非宪法规定政府可以为了“公共利益”征收私人财产，但必须给予赔偿。主张通过政治路径解决土地问题的人认为，“耕者有其田”、自然资源全民共享等理念就属于公共利益，但问题是南非政府无力按照市场价格进行征收，这正是现在祖马呼吁修改宪法条款的原因。
存在着长期隐忧
自1994年种族隔离统治终结以来，非国大连续五次赢得全国大选，有赖于黑人族群的大力支持。不过，由于祖马政府频频曝出挪用公款、政商勾结等丑闻，导致非国大在去年8月地方选举中的支持率创下1994年以来的历史新低。
城市黑人群体一直是非国大的盟友，但是2008年以后，黑人中产阶级与非国大渐行渐远，现已基本倒向反对党民主联盟一方。南非工会大会是非国大执政联盟的成员之一，2013年南非工会大会的最大分支金属制造工会退出执政联盟，直接导致非国大在曼德拉湾市选举失利。2015年5月，曼德拉母校黑尔堡大学举行学生会换届选举，民主联盟下属的青年组织击败非国大领导的学生会，引起不小的社会震动。工人、学生和黑人中产阶级过去是非国大主要依靠的城市力量，如今这三个群体的离心倾向已经严重削弱非国大在城市中的支持率。
与此同时，黑人农民则成为非国大的票箱。根据南非城乡两层的市政选举规则：八个大都市的选民有权投两张选票，选举地方执政党和本选区的议员；乡村选民除了有权投出以上两张选票外，还可以投第三张选票，用以選举所属行政大区的议员。因此，在席位设置方面，南非市政选举的城乡分离模式更有利于乡村选民。在2016年选举中，非国大虽然在多个大城市失去绝对多数席位，但继续保持超过半数的全国支持率，很大一部分归功于乡村的支持。因此祖马此时提出土地征收问题，更像是一种增加支持率的策略。不过，将祖马的修宪讲话仅仅理解为姿态或虚张声势可能也不尽准确。随着在城市的地位持续下降，非国大只能选择拥抱乡村，以维护其基本盘。而且，加快土地改革还有利于非国大拉拢主张激进政策的第三大党经济自由斗士党，推动两党达成政治联盟，巩固非国大的执政地位。
但如果抛开选举等因素，从道德、经济、社会等角度看，则可以发现土地问题中存在着影响南非政治走向的隐忧。第一，公平程度。非国大的创始人杜比曾这样解释黑人反抗白人的理由：“你们（白人）100万人占据四分之三的土地，我们（黑人）600万人却只有四分之一的土地，这不公平。”不过，杜比并没有回答究竟什么样的比例才是公平的。假设2025年南非完成将30%白人土地转移给黑人的目标，届时南非黑人人口将达到白人的十倍以上，那么在杜比的眼中，这是否达到公平了呢？
第二，成本压力。土地再分配曾是革命时期的响亮口号，但土地再分配需要大量的经费投入，并可能出现劳动生产率降低的结果。由于在城市打工的收入高于种地所得，因此许多黑人农民把再分配获得的土地闲置或用于住宅建设，导致农业产出大幅下降。在南非财政日趋紧张的背景下，这种政治正确、但自损内功的土地改革能够持续多久？
第三，白人态度。涉及土地再分配问题，人们往往会忽视白人的利益。根据南非农场主联盟的数据，自1991年至今，共有1824人在农场袭击中身亡，并且近年来袭击数量呈递增态势，激化了白人的不满情绪。假设黑人获得30%的再分配土地后仍不满足，或者政府采取无偿征收政策，南非白人会做何选择？
非国大的土地政策在夺取政权时发挥了显著的动员作用，但并未触及黑白族群在土地问题上的深层次矛盾。随着曼德拉光环逐渐远去，过去被掩盖的隐忧逐渐浮现，南非的土地问题正在接近变革的拐点。南非需要的是超越框架的勇气，而非选票利益的算计，唯有如此才能应对土地政治的暗礁与险滩。
（作者为中国社科院世界经济与政治研究所助理研究员）
