慕小明
此番欧盟推出十年来最大的防务计划，虽然是对特朗普北约政策的客观回应，但更多的还是出于欧洲防务力量独立自主和创新性发展的探索。
2016年11月30日，欧盟委员会公布了近十年来最大规模的《欧洲防务行动计划》。这项新的防务计划旨在通过增加网络安全与情报收集领域的投入，增加跨境国防采购、统一军事设备、将太空技术成果用于国防领域，大幅提升欧盟的自主防务能力。英国脱欧公投举行半年多来，欧盟出于对失去防务自主权的焦虑和平衡北约与欧盟防务合作的考虑，加快自主防务正在成为欧盟一体化进程中为数不多的亮点。欧盟此举，既是面对国际局势剧变的主动而为，也是对特朗普任职美国总统后其欧洲防务政策不确定性的被动回应。
欧盟自主防务驶入快车道
谋求自主防务是欧盟长期孜孜以求的目标。事实上，早在欧洲共同体成立之初，法国就曾提出建立包括欧洲军队在内的“欧洲防务共同体”，这项雄心勃勃的计划很快被法国议会否决。之后由于美国和英国的阻扰，欧洲共同防务的想法被长期搁置，致使欧洲安全一直仰仗北约。直到1991年12月《欧洲联盟条约》确立“共同外交与安全政策”为欧盟三大支柱之一，才开启了欧盟发展独立防务的新篇章。2006年，欧洲防务局批准军队防护技术项目，该项目对欧洲监视和情报能力的提升发挥了重要作用。欧盟还曾推进伽利略计划，为欧洲的独立防务奠定了重要基础。
2014年以來，乌克兰危机的持续发酵以及欧洲安全问题的升温，进一步增强了欧盟成员国提高防务建设水平的意愿。尤其是在美国重返亚太、推进美欧防务再平衡的背景下，法德等国希望借机强化欧盟共同安全与防务政策，协调推动欧盟“建军”进程，加速推进防务一体化建设。正如德国国防部长冯·德莱恩所言：“统一的武装力量是合乎逻辑的选择，这有利于加强欧洲内部的军事合作。”2015年3月，在德、法、意等西欧国家的支持下，欧盟委员会主席容克再度将欧盟“建军”提上议事日程。由于时任英国首相卡梅伦明确表示反对一切试图建立欧盟军队的提议，欧盟此次“建军”计划再次化为泡影。2016年6月23日，英国公投脱欧之后，欧盟迅速有针对性地展开内部协调。欧盟委员会和法、德、意等国更是敏锐地将英国脱欧后的新“政治空间”视为推进欧盟军事一体化的机遇：英国退欧削弱了欧盟自身的防务力量，但也减少了推进欧洲共同防务建设的内部阻力。7月13日，德国在近十年来的首部国防白皮书中，明确提出适时重启“欧洲防务共同体”构想，并发出“创建指挥欧盟军事行动的联合司令部”、“深化欧盟成员之间永久性防务合作”等倡议，致力于在欧盟建立一支统一的“欧洲军队”。在此基础上，9月初，欧盟外交和安全政策高级代表莫盖里尼提出了“在部分成员国组建永久性军事机构代表欧盟采取军事行动，并负责欧盟战斗群和18国军队部署工作”、“在布鲁塞尔成立欧盟军事策划和行动总部”等推动欧盟军事一体化的具体计划。
2016年下半年，欧盟自主防务建设进入快车道。9月16日，首次没有英国参加的欧盟非正式峰会在斯洛伐克首都布拉迪斯拉发召开。此次峰会聚焦“后英国时代”欧盟经济、安全等未来发展议题，与会的27国领导人深入讨论了“组建永久性欧盟军事指挥部”、建立“欧洲军队”的防务一体化路线图等问题。11月22日，欧洲议会通过一项非立法性决议，呼吁建立“欧洲防务联盟”，组建欧盟联合军队和欧盟军事司令部，通过强化自身防务能力减少对美国的军事依赖。12月15日，欧盟理事会通过《欧洲防务行动计划》，加大对欧洲防务建设的投入，为欧盟防务能力的提升提供资金支持。2017年3月，欧洲还将隆重庆祝《罗马条约》签订60周年，届时欧盟很可能会利用这一契机，主动应对英国脱欧带来的挑战，积极协调各成员国立场，加紧推动“建军”驶入快车道，聚力打造新版“欧洲防务共同体”。
欧盟安全与防务改革三部曲
当下，欧盟面临着冷战结束以来前所未有的安全威胁，地缘政治博弈回归、极端恐怖主义袭击、纷至沓来的难民潮、愈演愈烈的有组织犯罪等因素迫切要求欧盟提高自主防务能力。欧盟把有效应对境外冲突和危机、提升合作伙伴战略能力和保护联盟与公民安全列为其全球战略目标。为实现这三大战略目标，2016年欧盟首次将防务预算增加到2410亿美元，并相继推出了《欧盟—北约联合宣言》、《安全与防务实施计划》和《欧洲防务行动计划》。
《欧盟—北约联合宣言》强调双方在当前国际形势下协调合作的重要性，把提升应对混合威胁的能力、扩大海洋安全和移民安全合作、提升网络安全与防御、强化欧洲东部与南部的防务与安全能力建设作为双方协调合作的优先领域。
《安全与防务实施计划》旨在确保欧盟战略目标顺利实现。在应对境外冲突与危机方面，提出以欧盟共同安全与防务政策为基础，重点增强成员国危机预防、危机管理和稳定与重建行动的能力；在合作伙伴能力建设方面，提出以共同安全与防务政策为基础提供对外援助，促进合作国家的安全与防务能力的建设与改革；在保护联盟及其公民安全方面，提出积极协调各成员国政府和非政府组织共同应对恐怖主义、网络攻击及混合威胁，加强欧盟边境与海岸警备局和欧洲警政署之间的合作等。
《欧洲防务行动计划》旨在增加防务支出的投入和提高资金的利用效率，提升成员国合作水平。据统计，欧盟过去十年里在联盟防务建设上的实际支出下降了约12%，而因各成员国在安全与防务方面缺乏合作所造成的损失，每年高达约250亿欧元至1000亿欧元。其具体的实施措施包括：一是设立欧洲防务基金，支持欧盟共同防务技术和装备的研究，并加强各成员国、欧洲防务局、欧盟委员会等的协调合作。二是加大对中小企业和新兴企业的投资，进一步提升欧盟防务工业的整体水平。欧洲投资银行、欧洲建设性投资基金、欧洲战略投资基金以及中小企业竞争力计划将负责项目融资。三是深化防务市场改革，在欧盟范围内建立开放且有竞争力的单一防务市场，重点保障原料供应安全、开放中小企业跨境采购和统一产品标准。
欧盟安全与防务改革前景几何
相比欧盟在其他领域的改革及合作，本次欧盟防务制度改革可谓顺风顺水。以《欧洲防务行动计划》为例，该项计划于2016年11月30日由欧盟委员会提出，12月15日即获欧盟理事会通过，同时理事会还表示将全力支持该计划的实施，这足以说明欧盟各成员国在加强欧盟安全与防务制度建设方面的高度共识。从军事能力建设来看，该计划将助推欧盟独立防务进程，在不依靠北约的情况下，有效应对在欧洲东部和南部地区的电子战争和混合战争威胁，提高欧盟海上安全和防御能力，并具备独立的情报和预警、网络战和兵力投送能力。从战略层面来看，欧盟对国防工业的投资将促进欧盟的国防战略独立性，增强国防工业的自主研发能力。在国防工业的带动下，欧盟的军事工业生产能力、兵员征集能力、战备程度以及战略环境等将得以改善，这将为欧洲摆脱对美国和北约的军事依赖起到重要作用。对国防工业每投入1欧元就能产生1.6欧元的回报，还能带动高等人才就业、技术研发和产品出口，有助于拉动欧洲经济的复苏。
从目前欧盟正在和即将执行的《欧洲全球战略》、《欧盟—北约联合声明》、《安全与防务实施计划》和《欧洲防务行动计划》来看，都与欧盟自身的防务能力建设乃至欧洲的战略自主紧密相关。值得注意的是，此次新防务行动计划明确提出要建设强大、敏捷和创新性防务技术和防务工业，以适应未来能力的发展需要，表明欧盟正将其加强自身防务力量建设的模式由原来的规模扩张型向技术创新型转变，并将后者重点作为未来寻求战略独立地位的新途径。看来，此番欧盟推出十年来最大的防务计划，虽然是对特朗普北约政策的客观回应，但更多的还是出于欧洲防务力量独立自主和创新性发展的探索。
（作者为解放军西安政治学院军事理论教研室教师）
