李亚男
2017年9月，土耳其在索马里的军事基地正式投入使用，这是土在非洲大陆的第一个、也是其海外最大的军事基地；同年12月，土又与苏丹政府达成协议，租借其位于红海沿岸的萨瓦金岛，引发了有关土在非洲再建军事基地的猜想。更有评论惊呼，土耳其在非洲后来居上，“野心”显露无遗。然而，回顾土非关系发展轨迹，不难发现土能有今日在非的“高调”存在，乃是近20年深耕细作之功。尤其是2011年后，国际社会的目光被中东乱局吸引，更多关注土在乱局中的困境与突围，未曾注意到它已悄无声息地开拓了一条“南下”非洲的战略通道。“闷声好发财”
土耳其与非洲的历史联系可以追溯到奥斯曼帝国时期，彼时北非曾是横跨欧亚非三洲的突厥帝国的一部分。现代土耳其与非洲、尤其是撒哈拉以南非洲的关系则要从冷战结束开始算起。此前，土耳其全面“西向”，将非洲视为偏远落后之地，未给予过多重视。1998年，土政府出台“向非洲开放”政策，开始把非洲纳入外交战略的通盘考虑。但受土国内问题牵制，该政策在2003年之前都未贯彻落实。正义与发展党上台后，土非关系才出现实质性改善。正发党制定了“与非洲经济关系战略性发展计划”，官民并举，以宗教和人道主义援助开道，借助软实力促进对非经济合作。2011年后，土非合作开始更多向政治与军事安全领域拓展。2017年5月，土外长宣布“向非洲开放”政策已转变为“土非合作伙伴”政策，土在非洲大陆影响力与日俱增。
政治上，土既注重与非洲国家发展双边关系，也注重与地区或次区域组织建立良好的合作机制。过去十年，埃尔多安以总理、总统身份先后出访非洲30余次、访问国家23个，次数多、行程密、范围广，位居各国领导人之最。土在非洲使馆数量从2002年的不足十个，增长到2017年的39个，2018年将进一步增至44个。土是非洲联盟的战略合作伙伴，同时是非洲发展银行的域外成员国，成功发起并组织了首届土非合作峰会。凭借非洲国家的支持，土还在2008年当选为联合国安理会非常任理事国。2016年土发生未遂政变后，埃尔多安也及时收获了来自非洲国家的政治支持。
经济上，土对非贸易与投资增长迅速。2015年，土非贸易总量为195亿美元，是2003年的四倍多。其中，与撒哈拉以南非洲的贸易额占比达三分之一以上。同年，土对非直接投资超过60亿美元，是2003年的60倍。土对外经济关系委员会与31个非洲国家建立了高层合作机制，其中19个位于撒哈拉以南非洲。此外，土还在非洲26个国家开设商务代表处，与38个国家签订经贸协议、落实互惠条款。土承包商在非工程项目达1150多个（2015年），价值超550亿美元。土耳其航空公司在非洲开拓了全球最大市场，运营52条航线，业务覆盖30多个国家。
在军事与安全领域，土非合作日渐深入。随着与非经贸关系蓬勃发展，土开始寻求硬实力与软实力匹配的外交政策，积极向非展示“强大又安全”的新形象。土政府先后与地区强国（如埃塞俄比亚、尼日利亚、南非等）签署军事与国防工业合作协议，内容涉及军售、人员培训、联合军演等；与肯尼亚、坦桑尼亚、乌干达、喀麦隆等国的军事合作也稳步推进。2014年，土海军沿非洲海岸线进行航行访问，抵达24个国家、停留25个港口，其中19个是首访。2017年9月，土在索马里耗资5000万美元的军事基地建成使用，主要用于培训索马里士兵、打击极端组织“青年党”。土藉此成为第55个在非洲开设军事基地的国家，跻身军事强国“海外俱乐部”。12月，土又与苏丹达成协议，在东非和非洲之角共同打击恐怖主义，加强在红海的军事合作，双方朝“永久性军事关系”迈进一大步。此外，土还积极参与联合国在塞拉利昂、刚果（金）、科特迪瓦、布隆迪等地的维和行动，赢得非洲国家的广泛好评。
在社会与文教领域，土立足长远，着重培育软实力。高度重视对非援助，将其视为非洲政策的切入点，覆盖医疗卫生、教育、交通、基础设施和战后重建等各个领域，具体措施包括：提供农业人才培训与技术转移，资助农业基建和涉农研究；援建医院，组织免费体检；援建学校和清真寺，资助“伊玛目”交流计划；提供奖学金，鼓励非洲学生到土耳其学习；通过世卫组织、世界粮食组织和红新月会等直接向非捐赠，致力于解决干旱和糧食匮乏问题。2017年，土在非洲成为仅次于美国的第二大人道主义援助国。考虑到土国民收入水平与经济体量，这种援助显得尤为慷慨。除援助外，土还与非洲国家发展多种形式的教育合作，在非洲开设数量众多的土耳其学校等。这些政策给土带来极为丰厚的回报，不仅在非洲树立了良好的国家形象，而且扩大了文化和宗教影响力，更重要的是土借此在非洲培养了一大批各领域精英，成为未来数十年土非关系向好发展的有力保障。下一盘“大棋”
土耳其的对非政策（或者更确切地说是正发党与埃尔多安的对非政策）由多重因素促成，既是主动选择，也有被动应对；既为解决当前问题，也为长远发展铺路。
首先，是新奥斯曼主义兴起和正发党外交战略调整的产物。作为具有温和伊斯兰色彩的保守派政党，正发党上台后着手调整土此前极端亲西方的立场，提出外交“战略纵深”理念，认为土应突破狭隘的“东西方桥梁”的定位，充分发掘身处欧亚中心、联系中东非洲的地理优势，利用奥斯曼帝国宗教文化遗产的影响力，努力成为“中心国家”，在地区与全球事务中发挥更积极的作用，与各地区发展更密切的关系。在此基础上，进一步谋求伊斯兰世界和突厥语国家的“领导者”地位，恢复昔日的“帝国荣光”。在这一认知系统下，非洲既是土外交三大支柱中“大周边”的重要组成部分，也是土拓宽双边与多边联系的大舞台，更因其数量众多的穆斯林而成为伊斯兰世界不可或缺的一部分。这三重身份决定了非洲在正发党政府全方位的平衡外交布局中处于重要地位，其中那些拥有众多逊尼派人口的非洲国家更是土耳其关注的重点。
其次，受经济利益直接驱动。一方面，土经济外向型特征明显，对国际市场和外部资金依赖较深，但传统上其外部市场构成较单一，主要以欧美等西方国家为主。这导致土经济利益分布相对集中，抗风险能力差。20世纪60年代美国因塞浦路斯问题对土施加制裁，90年代欧盟借入盟谈判向土强压各项改革条件，均引起土经济急速震荡。近年来欧盟市场不振、美国经济增速放缓，也给土经济带来直接打击，迫其“东向”和“南下”寻求新市场对冲风险。非洲作为其“南下”的重要方向，发挥了有效的“平衡器”作用。另一方面，土经济在2002至2012年经历了“黄金十年”的高速增长，上升为全球第17大经济体，被誉为继金砖国家之后最有发展潜力的新兴经济体之一。与其他新兴中等国家一样，土为维持经济持续增长，也迫切需要寻找自然资源和较为低端的出口与投资市场，避开竞争激烈、门槛高的成熟市场。非洲发展不充分、经济机会多，能够满足土众多企业的需求，因此受到土重视。而撒哈拉以南非洲更被土视为未来全球经济的新增长点，对其寄予厚望。
其三，是土当前“中东困境”的突破口。“阿拉伯之春”引发中东动荡以来，土在地区处境日渐尴尬。一方面，因支持政治伊斯兰势力被埃及、沙特、阿联酋等国孤立，因支持哈马斯与以色列交恶。另一方面，在库尔德问题上与美国立场相左，双边关系持续紧张；在难民危机中趁机要价激怒欧盟，入盟谈判被无限期延长。未遂政变和修宪改制后，土与西方在民主价值观上的分歧进一步暴露，双方信任感消磨殆尽、渐行渐远。虽与俄罗斯、伊朗在叙利亚问题上多有合作，但随着“伊斯兰国”被打散、叙战后安排提上日程，三方矛盾也渐渐浮出水面。目前土在伊叙北部用兵，全力应对库尔德武装威胁，中东地区已从土设想中的“战略纵深带”变成麻烦不断的兵燹之地。在此背景下，埃尔多安近几年显著加大了对非洲的战略投入，既是在困境与压力中谋求转移和突破，也是为未来应对与美欧甚或俄罗斯、伊朗矛盾进一步激化做准备。有非洲作为“后院”，势将增加土在地缘博弈中的信心和底气。旧问题与新挑战
土耳其经营非洲具有先天优势。一是其“非西方”面孔和新兴发展中国家身份能有效减少非洲国家戒心，也避免了被贴上“新殖民主义”标签；二是其伊斯兰国家属性，天然拉近了与非洲一些国家的距离，土耳其商人与民间团体熟悉伊斯兰金融、逊尼派社会习俗等，也大大助力了土在非洲的经济与社会活动。土政府以软实力带动硬实力、以人道援助带动政经军全面合作的策略，确实也收到了事半功倍的效果。但非洲并非“隐形的大陆”，虽然土前期能低调耕耘，但当其存在扩大到一定程度时，就无法不引人注意，也无法避免一些旧问题和新挑战。
一方面，中东国家的竞争和对抗正向非洲扩散，土耳其正逐渐步入新一轮地缘争夺和教派斗争。近年来，除土耳其外，沙特、阿联酋也都加紧强化在非洲的军事存在，以对抗伊朗在该地区日益增加的影响力。沙特与吉布提签订系列协议、与苏丹达成共识，开展军事合作；阿联酋在厄立特里亚设立军事基地，与位于索马里东北角的索马里兰和邦特兰等半自治政权也签署了类似协议。虽然其直接目标并非针对土耳其，但随着海湾国家分裂、土力挺卡塔尔对抗沙特，以及土俄伊（朗）战略准同盟关系形成，土越来越站到沙特、阿联酋的对立面，也不能不感到沙、阿两国在北非地区对其形成的战略压力。虽然土主要精力仍放在撒哈拉以南非洲，但非盟主要成员埃及与沙、阿日益密切的合作，或将在很大程度上抵消土在整个非洲的努力。土加强与苏丹、索马里的军事合作，亦有投棋布子、巩固势力范围之意，但同时也激化了地区国家间业已存在的矛盾和敌对关系。未来土在非洲恐不可避免要卷入其熟悉的对抗与冲突中，“闷声发财”的机遇期一去不返。
另一方面，正发党政府与“居伦运动”反目成仇，也给土非洲政策带来了意想不到的麻烦。早期代表土政府活跃在非洲的民间团体如商会、教育协会等，其成员多数是居伦的追随者，土在非洲开设的学校也多由“居伦运动”赞助或直接运营、传播居伦的思想。“居伦运动”不仅影响了大批社会精英、培养了许多政府官员的子女，而且与当地民众关系融洽，在撒哈拉以南非洲尤其是坦桑尼亚、肯尼亚、莫桑比克、乌干达和南非等国根基深厚。2016年土未遂政变后，埃尔多安将“居伦运动”定性为恐怖组织，要求非洲国家配合关闭居伦学校、驱逐或引渡居伦分子。虽然先后已有六个非洲国家政府同意了土方请求，但埃尔多安想清除“居伦运动”在非洲的影响力却绝非易事，未来较长时期内恐仍需被迫分出精力来应对这一问题。非洲国家对土国内政治斗争不感兴趣，但关闭学校却使其教育资源受损，这或多或少会损害土一直以来在非洲悉心保持的良好形象。
（作者為中国现代国际关系研究院中东研究所助理研究员）
