姚颖
毫无疑问，2017年的中缅关系比以往更加热络，而相比之下美缅关系似乎变得有些“冷淡”。
2017年11月15日，缅甸国务资政杜昂山素季会见来访的美国国务卿蒂勒森。
实际上，2017年正好是美缅建交70周年，但在媒体上似乎讨论得不多。1947年9月18日，在缅甸还没有正式获得独立之前，美国就与缅甸建立了大使级别的外交关系。在过去70年间，两国关系经历了不少起伏，外交关系也曾一度从大使级降至代办级别。在奥巴马政府“重返亚太”战略的背景下，两国开始积极接触，重新建立起大使级别的外交关系。但后来，美缅两国国内政治变动（2015年民盟在缅甸大选中获胜、2016年特朗普当选总统），对双边关系产生了一定影响，尤其是特朗普上台后更加关注美国内事务，对东南亚地区的兴趣不太大。单就2017年而言，美缅关系可以说是四平八稳。美国在缅甸的首要目标是敦促缅甸巩固民主、进一步民主化，不过在涉及两国核心利益问题上（比如朝核问题和“罗兴亚人”问题），双方高层保持着密切沟通、相互配合，可见美国深知在缅甸人权问题和现实政治之间孰轻孰重。缅甸对美国的战略意义有限
2017年11月，特朗普在亚洲之行中首次公开提及“印太”概念。不少分析人士称，特朗普的目的是拉拢印度、携手澳大利亚和日本共同遏制中国，以确保一个“自由、开放、繁荣和包容的印太地区”。目前特朗普所谓的“印太战略”尚无实质内容，暂时难以做出较有意义的评估。虽然美国在亚太的存在很可能不如从前，但有一点是肯定的，那就是特朗普政府与奥巴马政府的亚太战略有一脉相承之处，即平衡中国在亚太的影响力，维持美国的影响力。
诚然，美国将其在亚太地区的战略重点调整到了东北亚，部分东南亚国家也逐步意识到，未来很可能难以依赖美国的“安全保障”，因此不得不对中美实施等距离外交。然而，缅甸与这些国家不一样。缅甸一直奉行独立自主、不结盟的外交政策，并没有依赖美国的“安全保障”，因此即便美国收缩在东南亚地区的安全布局，并不会在实质上影响美缅关系的根基。但不可否认的是，缅甸有不少精英的确希望美国能作为平衡中国的力量保持在缅甸的存在。
自奥巴马政府以来，美国确实给予了缅甸异乎寻常的重视。这从美缅关系历史来看是一种反常，但从美国平衡中国在缅影响力以及遏制中国崛起的最终目标来看，倒也在“情理之中”。不过，美国对缅甸的“重视”只是与奥巴马之前的美国政府相较而言，如果将其与美国和其他亚太国家关系进行对比，美缅关系在美国外交和战略中的优先级别其实很有限。最典型的例子就是，2017年12月美国发布的《国家安全战略报告》称，在东南亚国家中，菲律宾和泰国仍然是美国重要的盟友与市场，越南、印度尼西亚、马来西亚和新加坡正在逐渐成为美国的安全和经济伙伴，但报告中并没有提及缅甸。此外，美国对缅甸的贸易和投资也很有限。2017年6月缅甸官方公布的数据显示，美国在缅投资额约为20多亿美元，其中直接从美国进入的投资额仅有400万美元左右，其他均为通过新加坡进行投资。总体而言，缅甸对于美国的战略意义是有限的，远不如其对于中国的意义。目前来看，特朗普和杜昂山素季主政下的美缅关系热度在下降，正向常态回归。从热络回归常态
实际上，特朗普政府对缅政策正在变得更加成熟务实，在缅甸人权问题和现实政治之间更加倾向于后者。首先，2017年8月25日，若开邦发生部分“罗兴亚人”暴力袭警事件后，美国驻缅使馆很快就在官网上发布了声明，谴责该起暴力袭击事件，并公开指出希望缅甸安全当局能够尊重法治、停止暴力、恢复当地平民的生计。美国的官方立场是希望缅甸政府遵循联合国前秘书长安南领衔的若开事务顾问委员会发布的若开事务报告。该报告就有关社会经济发展、“罗兴亚人”入籍问题、自由往来、政治领域和参与民间组织、发扬文化、所有民间组织的安全、缅甸与孟加拉国的交流等提出了建议。其次，2017年11月，美国国务卿蒂勒森访问缅甸斡旋“罗兴亚人”问题。在此访中，蒂勒森明确表示，美国将继续在缅甸民主转型进程、民族和解、打击暴恐等事务上向缅方提供援助与支持，并期待缅甸早日实现和平。与访问前缅甸媒体预期的指责和批评不同，蒂勒森没有在公开场合使用“罗兴亚人”一词，其与杜昂山素季的新闻发布会也受到了缅甸媒体的赞赏，认为其做出了“平衡且有建设意义”的发言。
除了与民选政府保持紧密聯系之外，美国始终与同样处在缅甸权力中心的军方保持互动。访缅期间，蒂勒森与缅甸国防军总司令敏昂莱会晤，讨论了调查若开邦真实情况、难民重新安置、美缅两军合作打击恐怖主义和毒品犯罪等事宜。此外，2017年9月，缅甸国防军副总司令梭温在韩国首尔参加韩美陆军共同主办的太平洋地区陆军参谋长会议期间，与美国太平洋司令部陆军司令罗伯特·布朗进行了会谈，商讨在相关问题上的合作。美国驻缅大使斯科特·马歇尔与敏昂莱在过去一年也多次就“罗兴亚人”问题进行会晤。如果与英国的态度进行对比，更能看出美国处理与缅甸军方关系的谨慎。比如，2017年9月英国宣布终止培训缅甸军官，让缅甸国防军十分难堪，不得不召回所有在英军官。2017年10月针对缅甸的安理会议案也是由英法两国提议起草的。而2017年11月美国尽管在联大就缅甸人权状况决议草案投了赞成票，但并没有就此事在高层外交上对缅甸步步紧逼。美国仍然继续通过扩展的国际军事与教育训练，在和平建设、人道主义援助和救灾上增强缅甸军队的能力。
2017年10月24日，美国国务院发布声明称，鉴于缅甸若开邦发生的一系列“侵犯人权”行为，美国政府宣布对涉及若开问题的缅甸军方官员进行制裁，并将撤销对缅甸的军事援助。声明还表示，美方还在考虑是否继续对缅甸进行经济等多方面的制裁。12月20日，特朗普签署行政令公布一批“全球马格尼茨基”制裁名单（2015年美国参议院通过《全球马格尼茨基人权问责法》，授权美国政府对“世界各国违反人权者”进行制裁），缅甸原西部军区司令貌貌梭位列其中，但暂不考虑制裁敏昂莱。尽管如此，从某种程度上看，美国对缅军方的制裁象征意义大于实质意义，一方面是出于地缘政治的考虑，另一方面美国内关于制裁的效力一直存在争议，制裁的最终力度如何还要看美国内不同政治势力的角力。
美国在缅甸人权问题上更加务实的处理方式，也换来了缅甸在朝核问题上对其的实质配合与支持。缅甸与朝鲜的关系一直为美国诟病。2017年7月，美国国务院朝鲜事务特使约瑟夫·云访问缅甸，目的就是向缅甸施压，要缅甸断绝与朝鲜的军事关系。缅甸官方也首次按照安理会决议要求针对朝鲜采取实质行动，宣布驱逐被列在制裁名单上的朝鲜在缅官员。
总体而言，美国与缅甸民选政府、军方、议会以及民间机构等各层次都保持着紧密互动，多轨外交特点明显，双方在彼此的核心问题上也能形成默契。因此，美缅关系并没有变得冷淡，而是从奥巴马时期的反常热络向常态回归。
（作者为清华大学发展中国家研究项目博士生）
