沈陈
4月6日，南非宣布将驻以色列大使馆降为联络处，以“抗议以军队在加沙地区的暴行”，南非与以色列外交关系由此进一步降级。南非与以色列相隔万里之遥，为何会成为批评以色列“最嚴厉”的非伊斯兰国家？有计划的抗议行动
南非对以色列的“降级行动”实际上已经持续了一段时间。2017年12月，南非执政党非国大全国大会通过一项决议，提出“立即无条件将南非驻以色列大使馆降级为联络处”，称此举是“向巴勒斯坦被压迫人民的切实支持”。2018年5月，以色列军队与加沙的抗议者发生冲突，造成几十名巴勒斯坦人死亡。南非驻以色列大使恩贡班尼随即奉命从特拉维夫撤回。在召回恩贡班尼的同时，南非政府还照会以色列驻南非大使，重申对巴以边界问题和耶路撒冷地位问题的严重关切。
此后，除了2018年9月恩贡班尼因“处理私人事务”短暂停留特拉维夫以外，南非驻以色列大使之职处于名存实亡状态。今年4月，在恩贡班尼任期结束以后，南非政府正式宣布不再向以色列派遣新大使，并将驻以大使馆降级为联络处。按照南非国际关系与合作部长西苏鲁的说法，南非在特拉维夫的联络处将没有政治授权，没有贸易授权，也没有发展合作授权，只负责领事服务和提供人员往来的便利。至此，南非政府针对以色列的第一阶段抗议行动画上句号。
作为“全球抵制、撤资和制裁以色列”（BDS）运动的一部分，南非的外交降级行动被认为“朝着正确方向迈出的一大步”，“也是南非BDS运动的巨大成就”。南非BDS运动不仅限于官方，在民间社会也得到很多支持。2018年8月，一个南非二人歌唱团退出以色列的音乐节。同年11月，南非斯坦陵布什大学根据南非BDS运动的建议，撤回了邀请以色列学者参加一个国际会议的计划。此外，部分南非教堂也明确宣布暂停与以色列的文化和人员交流。不同于美国的外交模式
在巴以问题上，南非政府意图塑造一个不同于美国的外交模式。今年3月，南非总统拉马福萨在关于降低驻以色列大使馆级别的讲话中，提出认真研究这一举措的“模式”。拉马福萨认为外交降级有利于向以色列施压，保障巴勒斯坦人民的自决权利不受侵犯;但与此同时，南非仍有责任继续与冲突各方保持接触，寻求公正与和平解决巴以冲突的办法。近段时间以来，美国将驻以色列大使馆从特拉维夫迁至耶路撒冷，并承认以色列对戈兰高地的“主权”。南非在此时采取外交降级行动，事实上构建了一个几乎与美国针锋相对的对以政策。
在非国大内部，长期存在着对巴勒斯坦解放运动的“历史同情”，对其持积极支持态度。冷战时期，南非是一个由少数白人统治的实行种族隔离政策的国家。“种族隔离”一词来自于南非白人土语，过去特指在南非实行的白人与黑人“分别建国”、相互区隔的治理方式。直到曼德拉领导的非国大赢得1994年大选，南非种族隔离统治才宣告终结。由于以色列在非法占领地区实行隔离和镇压巴勒斯坦人的政策，南非政府越来越多地将“种族隔离”一词用来形容以色列对巴勒斯坦占领区的统治，甚至在联合国等国际场合批评以色列是“世界上唯一一个可以被称为种族隔离的国家”。
值得注意的是，以色列曾是南非的重要盟友。1948年以色列建国，南非是世界上第七个承认以色列的国家。20世纪70年代以后，南非因种族隔离统治受到国际社会的广泛孤立，并于1974年被逐出联合国大会。尽管如此，以色列仍是少数几个继续与南非种族隔离政权保持紧密合作的国家。新南非成立以后，两国关系迅速变得冷淡。2004年以色列时任副总理奥尔默特访问南非，成为首位访问新南非的以色列领导人。2013年12月曼德拉逝世，以色列总理内塔尼亚胡以“出行花销太高”为由未出席曼德拉的葬礼。
由于执政党非国大与巴以双方不同的历史联系，南非采取了反对以色列占领巴勒斯坦领土的外交立场。曼德拉认为南非不应在巴以问题上充耳不闻，他明确指出“没有巴勒斯坦人的自由，我们的自由是不完整的”。南非支持联合国安理会基于“土地换和平”原则的第242和338号决议，要求以色列撤出1967年后占领的领土，以换取全面和平以及阿拉伯邻国的承认。在曼德拉政府时期，南非试图在巴以之间斡旋。但这些努力随着以色列在巴勒斯坦领土上增加犹太定居点和非法使用武力而宣告失败。
随着巴以局势持续恶化，南非对以政策转为施压，并成为BDS运动的积极参与者。在南非国内层面，非国大致力于构建从中央到地方一致的对以政策。当前的外交降级只是第一阶段行动，非国大政府在下一阶段可能将采取包括经济制裁在内的其他措施，宣称“保留利用经济压力作为将顽固不化的主导力量带到谈判桌上来的选择”。在国际层面，非国大政府支持联合国安理会和联合国大会“关于谴责承认耶路撒冷为以色列首都”的决议，尽管这一决议因美国阻挠未能通过，但有利于唤起国际社会对巴勒斯坦境遇的关注。去年6月，联合国大会选举德国、多米尼加共和国、南非、比利时和印尼为2019年和2020年安理会非常任理事国。在巴以问题上，南非很可能在安理会中继续对以色列政策进行抨击和抵制。从“天然调解人”到抗议者
对以外交降级涉及南非政府在国内和国际两个层面的政策方针，并且该政策的时间安排是经过审慎考虑的。外交降级是南非对以抗议行动的第一阶段，过程持续近一年半时间。关于第二阶段的抗议行动，南非官方尚未制定明确的时间表和具体实施办法，但预计会延续审慎而漫长的决策过程。在时间选择上，南非宣布外交降级的时间距离以色列大选不到三天，距离南非大选不到一个月。显然，此举既是为了影响以色列选民的投票，也意图提升南非民众特别是穆斯林群体对非国大的支持。
不过，南非对以政策的国际影响值得怀疑。首先，南非宣布外交降级没有影响到以色列民众的选择，奉行强硬政策的内塔尼亚胡成功连任以色列总理。其次，由于经济体量有限和近期经济增长低迷，南非如果将经济制裁纳入第二阶段抗议行动，必将引起以色列方面从南非撤资等反制措施，从而使南非自身受到的经济损失甚至大于以方所遭受的负面影响。最后，南非的外交降级行动并未引起国际社会对以色列的共同孤立和施压，反倒使美国决定下调驻南非大使馆的级别。随着恩贡班尼返回南非，南非实质上放弃了在巴以冲突中发挥斡旋调解作用的可能。
2017年3月8日，南非大学生抗议以色列对巴勒斯坦政策。
在对以政策上，南非国内并非铁板一块。非国大的两个执政盟友——南非共产党和南非工会大会是外交降级政策的坚定支持者。这两个党派认为南非不能因为某些贸易和投资利益，而与一个“种族隔离国家”建立正常关系。经济自由斗士党、国家自由党甚至表示仅仅进行外交降级是不够的，应加快推进第二阶段的抗议行动。相反，民主同盟、因卡塔自由党、非洲基督教民主党则对此持反对立场。非国大内部也存在不同声音，例如恩贡班尼就被认为是以色列的同情者。类似的立场分裂在南非教会、高校和其他社会团体中广泛存在，并会对南非政府的下一步决策产生一定影响。
基于种族隔离斗争的历史、政权和平转移的经验和以人权为中心的外交政策，南非曾被认为是巴以问题的“天然调解人”。但随着巴以局势和南非国内政治的深刻变化，南非的角色已经从调解人转变为抗议者。鉴于非国大很可能赢得即将举行的大选，在巴以冲突持续的情况下，南非与以色列的关系难以实现根本性改善。换言之，南非短期内或许不会采取第二阶段抗议行动，但仍会站在批评以色列政策的国际最前沿。
（作者为中国社科院世界经济与政治研究所助理研究员）
