章舒桐
摘要：本文主要研究日本近年来提倡的公民“自救”、“共救”理念下的灾害预防与多主体合作下防灾活动的推进对策。第一部分简单概述日本灾害情况，第二部分着重讨论日本近年来在救灾过程中公共机关实施“公救”的界限以及公民在灾害过程中“自救”和“共救”的必要性和重要性，第三部分主要分析日本在推进“自救”、“共救”以及多主体合作下防灾活动时所实施的相关措施。
关键词：日本;自救;共救;防灾活动;对策
中图分类号：G4 文献标识码：A
引言
日本列岛位于环太平洋火山地震带，东临太平洋，西临日本海和东海，与亚欧大陆之间由一个较浅的大陆架连接，其太平洋一侧周围有千岛海沟、日本海沟、伊豆小笠原海沟和南海海沟，是一个常年受地震、火山、海啸、台风等自然灾害影响的多灾之国。在常年与自然灾害抗争的过程中，日本不断从灾难中吸取经验教训，形成了日本独有的灾害防治系统，也为世界各国所借鉴。但在发生灾害时，由各级政府、市町村等公共机关为主体的“公救”团体在救助过程中，也暴露出了一定的问题和其能力的界限。在此背景下，日本开始致力于提高公民“自救”和“共救”的水平，并进行一系列的防灾活动宣传和推进。
一、日本自然灾害情况概述
日本特殊的地理位置使日本常年受到各种自然灾害的困扰，主要自然灾害有地震、火山、海啸、台风、暴雨、暴雪、地质灾害等。其中，日本由于地处环太平洋地震带，仅已知的活断层就有约2000个[1]，而活断层正是导致地震的主要原因之一。据日本内阁府统计，2006年到2015年期间，每年发生的有感地震达到1000次以上，世界上6级强度以上的地震有18.5%发生在日本[2]。同时，日本又处于环太平洋火山地带，有111座活火山，历史上有记载造成伤亡的火山喷发就有30多次，其中1792年日本云仙岳火山喷发引发海啸，造成了约15000人死亡[3]。而众所周知的2011年3月11日在日本东北部地区发生的9.0级强震，引发了巨大海啸，截至2021年3月1日，此次东日本大地震共造成了约19747人死亡，2556人失踪，122005户房屋损毁，470000人当场紧急避难[4]。另外，每年夏秋为日本台风多发季节，据日本国土技术研究中心资料显示，到2009年为止的59年间，每年日本平均发生24.6次台风。而台风引起的暴雨、大规模持续降雨又会引发泥石流、山体滑坡等地质灾害。
特大的自然灾害，不但会带来瞬时性的人员伤亡，破坏建筑物和一系列设备设施，还会因此阻碍救助团体的救灾行动，导致原本能够被救助的人因救助活动无法正常实施而丧失生命。因此，日本逐渐意识到，要想有效实施灾害救助，就需要发动国家各机关、团体和社会各界全员的力量，保障相关设施设备的安全以及防灾方针政策的顺利实施。
二、灾害过程中“公救”的界限与“自救”、“共救”的重要性
经历多次大灾害后，日本发现，在灾害过程中，仅靠公共机关实施救助是远远不够的。例如，在1995年1月发生的日本阪神大地震中，从倒塌的房屋下救出的幸存者中，近80%都是靠自己家人或附近居民救出，仅有约20%是由消防部门、警察，以及自卫队救出（图1）。同样，在2011年3月发生的东日本大地震中，以岩手县大槌町为例，原本应该实施救援的町长、大部分政府干部、职员都在地震中丧生，救援活动无法顺利实施。与此相对，岩手县釜石市的儿童在地震时自发避难，其中，釜石小学由于长期进行防灾教育，全校90%以上的小学生都得以安全逃生，部分小学生还帮助家里年迈的老人避难，与近邻大人一同逃往地势较高的安全地带。从灾难中，日本人逐渐认识到仅靠“公救”的力量是不够的，还需要提高公民“自救”和“共救”的意识和能力，才能在面临灾害时，最大限度地逃生和拯救他人生命[5]。
在日本内阁府针对有关防灾进行的民意调查中显示，2002年，有24.9%的日本国民认为应该把防灾的重点放在“公救”上，而2013年和2017年的调查显示，持该观点的人在2013年降至8.3%，2017年仅为6.2%。认为防灾重点为“共救”的人2002年、2013年和2017年分别为14%、10.6%和24.5%，相比2002年，一度下降后在2017年又有了较大幅度的增长。认为防灾重点为“自救”的人，一直以来都呈明显增加趋势，且在2017年比重超过了持应平衡“自救”、“共救”、“公救”观点的日本国民的比例达到了39.8%。而认为应平衡“自救”、“共救”、“公救”的人，在2013年一度达到了半数以上。但在2017年的调查中，又下降到了28.8%（图2）[5]。此调查说明，大多数人认为公共机关实施“公救”具有一定的局限性，防灾的重点不能一味放在“公救”方面，而应该适当提高民众“自救”和“共救”的能力，在灾难来临时，才能更好地发挥自身主观能动性，将灾难带来的影响尽可能降到最低。
日本政府也深刻意识到，应该把防灾的重点从“公救”方面，逐渐转向“自救”、“共救”，以及二者与“公救”的结合上，既要充分发挥“公救”的作用，又要通过推进防灾活动来提高民众“自救”和“共救”的意识和能力。
三、“自救”、“共救”下的灾害预防与多主体合作下防灾活动的推进
日本近年来不断推进实施以行政主体为主导，多方参与下的防灾活动。所谓以行政主体为主导，是指应急管理的行政主体为各级政府、市町村等公共机关，在行政主体的主导下，日本政府同时又将新闻媒体、社会组织和企业、学校等纳入了灾害应急管理体系之中，形成了多方共同参与、互动，层层联络且环环相扣的防災机制[6]。
在此前提下，日本还从以下各个方面积极推进“自救”、“共救”和“公救”理念下的防灾活动。
（一）开展防灾推进国民会议与防灾推进国民大会
日本内阁府为防灾、减灾，召开了一系列防灾相关的会议和研讨会。中央防灾会议是内阁府重要决策组织之一，由内阁总理大臣为首的全体内阁成员、指定公共机构的代表以及相关专家学者构成，主要职责是制定防灾基本计划、审议防灾相关的重要事项等。其下设专项调查委员会（専門調査会），根据中央防灾会议的决议成立各类灾害相关的专项调查项目。另外，内阁府还设有防灾推进国民会议，防灾减灾、国土强韧化工作小组团队，以及各类灾害相关的研讨会等。其中，2015年成立的防灾推进国民会议，便是为了提高国民的防灾意识，广泛促进各界各层的信息及意见交换、以及促成其它相关的必要合作，而与中央防灾会议协同运作的组织。其构成团体如表1所示：
猜你喜欢日本对策
