城市化进程中低效用地的农业经济发展问题成因及对策建议

王维杰?马骁轩

摘要：党的十八大报告提出城镇化与农业现代化协调发展，城镇化不仅能促进农村人口的社会性流转，且城镇完善的基础设施和公共服务为推动农村发展及农业现代化的实现提供了良好的社会服务;农业现代化不仅能够提高劳动生产效率，改善农民生活与经济状况，更能够为缩小城乡差距，实现城乡一体化发展创造丰厚的物质条件。文章在对城市化进程中低效用地农业经济发展研究基础上，以苏南地区某乡镇为研究对象，尝试提出城市化进程中低效用地的农业经济发展问题成因及对策建议。

关键词：城市化进程;低效用地;农业经济发展

中图分类号：G4 文献标识码：A

我国城市化建设从1978年开始进入到高速发展阶段，也因此征用了大量的自然村落和宅基地等。尤其在城市化进程逐步加快之后，出现了大量闲置用地、圈地，占地和低效用地现象，严重浪费了土地资源。例如苏南地区某乡镇近年来城镇化取得了较大的成效，但是在发展中也出现了耕地被破坏，土地利用效率不高等问题。因此，如何将低效用地再利用，从而调整优化城市的用地结构，减少土地浪费和耕地破坏，降低城市化建设和农业发展之间的矛盾。

一、苏南地区某乡镇城市化概况

苏南地区某乡镇域踞长江三角洲苏、锡、常经济开发区和上海经济区大都市圈内，属四季分明的北亚热带湿润性季风气候，境域为地势平坦、河道纵横、土地肥沃的江河冲积平原，地面组成以河流冲积一湖积相为主，土壤以重壤土为主。全镇东西最大距离7.5公里，南北最大距离12.6公里，总面积56.36平方公里。

（一）城市化进程情况

通过破解城乡二元结构，不断深化改革创新，坚持推行试点先行，持续推进整体突破，率先形成了具有区域特色的“六有”城乡一体化发展新格局。苏南地区某乡镇紧跟响应城市进程规划，积极建立镇村布局规划优化机制，按照一体两翼四片，以及区规划保留村庄要求，优化了苏南地区某乡镇镇村布局规划，形成布局合理、层级分明、职能明确、特色鲜明的镇村体系和城乡空间格局，农民集中居住率达到64%，城镇化率超过68%。

苏南地区某乡镇的城镇化进程主要包括几个阶段：第一阶段城市发展进程速度缓慢，城市化水平还很低，城市发展处于初级阶段;第二阶段城市以较快的速度发展，人们生活水平不断提高，平均达到全面温饱水平;第三阶段苏南地区某乡镇城市发展进程逐步成熟，城镇居民数量不断攀升;第四阶段城市发展缓慢上升态势，农村第一产业从业人员规模基本稳定，大规模农村余劳动力转移任务基本完成。

苏南地区某乡镇城市化进程不断推进，非农人口占比逐年增加，截至2021年非农人口占比达到了64.48%，人均GDP达6.67万元。

（二）土地利用现状

从苏南地区某乡镇的土地利用结构来看，建设用地呈现逐年上升的趋势，而农业用地特别是耕地呈现大幅下降的趋势，交通用地和水利设施用地也呈高速发展，主要是随着城市化建设的推进，需要规划更多的道路来承载车辆，以匹配工业发展，也需要建设更多的水利设施来满足城市化建設后城镇人们的用水问题。在经济的高速发展期间，大量的土地资源被迅速消耗，建设用地面积持续增加的同时，耕地及水域面积在逐年减少。2020年苏南地区某乡镇耕地面积减少11平方公里，水域面积减少 19 平方公里，但是受自身地形的限制，客观上增加了未利用地的开发难度，所以在未来一定时期内苏南地区某乡镇会一直处于少土缺地的状态中。

二、城市化进程中用地问题成因

1、乱占滥用，农民土地权益受损

城市空间在近年来不断向外扩张且速度较快，土地需求不断增加。苏南地区某乡镇建设用地从2015年开始迅速增长，大幅度减少了耕地等农业土地面积，违规用地情况频繁发生。同时，从调查数据发现，相较于苏南地区其他省市而言，该区域征地赔偿标准较低。从总体角度来看，该地区耕地面积在最近10年不断降低，主要原因包括生态退耕、控制不严格以及灾害等，而最核心的一个原因就是乱占用耕地。如今，由于征地并没有给农民较高的赔偿标准，无法对农民权益切实的保护，农民意见也越来越大。

2、土地利用管理粗放，利用效率不高

随着城市化与城市经济的快速发展，该区域的土地供需矛盾十分突出，土地供应紧张以及建设用地利用效率不高，浪费严重。其主要原因有以下几点：

一是未精细化利用土地。该区域近年来常住人口增长速度明显比用地增加扩张速度更慢，与国家要求的用地标准而言其用地增长弹性系数以及增长的人口规模均更高。出现此种情况的主要原因是该地区正在积极发展，征地门槛和征地价格均较低，并且与政府政绩考核有关。

二是出现了严重的浪费土地情况。该区域在发展经济阶段为达到政绩目标，盲目开展了多个建筑项目，建筑别墅和规划工业园等，以至于较多农用耕地被占用。

3.用地结构不合理，布局缺乏规范

该区域拥有良好的自然环境资源，有利于农业结构的优化和发展。但是从统计数据显示，城市工业用地比例高，生活用地却偏低。用地空间布局不合理，优地没有得到优用。各类用地相互穿插、交错，使用地功能分区不明显，特别是在主镇掺杂工业用地和污染严重的工厂企业，加剧了该地区土地的供求矛盾，同时也降低了该区域土地的使用效益，对环境造成了污染。

三、农业经济发展对策建议

1、完善低效土地再利用的相关政策

（1）建立低效土地的退出机制

一是进一步完善低效工业用地退出机制[1]。从法律角度出发，明确低效工业用地主体在退出机制时需要承担的责任和义务，也就是真正做到有法可依和有章可循。快速制定出认定低效工业用地标准，并发布具体的退出方法、主体责任划分和程序。各个主体在低效工业用地退出工作中享有的权利以及需要承担的责任，均需要运用法律和行政手段明确出来。二是建设用地管理应做到规范化和科学化。相关部门在规划土地时应做到有理有据可依，制定出严格的准入项目制度。以此方式来杜绝低效用地闲置并避免产生新的闲置土地。三是对现有的闲置土地进行依法处理。对于土地闲置费征收、回收、土地置换等工作具体实施过程中严格按照《土地管理法》等法律法规进行规范操作。