徐鸿洲
摘 要 如何在教育管办评分离背景下建立健全中职教育质量评价制度，已成为促进中等职业教育内涵发展、提升教育质量的新时代拷问。目前，中职教育质量评估在政府、学校和社会层面都存在实然困境，突破这些困境需要政府推进简政放权，建立评估认证标准，健全评估管理机制;中职学校要完善内部治理，落实校长负责制，健全质量内控制度;社会第三方评估组织要提升评估公信力，增强造血能力，健全社会支持系统。
关键词 教育管办评分离;中职教育质量评估;实然困境;应然路径
中图分类号 G718.3 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）33-0037-05
随着中等职业教育治理体系和治理能力现代化不断深入推进，如何在教育管办评分离背景下建立健全中等职业教育质量评价制度，已成为促进中等职业教育内涵发展、提升教育质量的新时代拷问。2015年，教育部在《关于深入推进教育管办评分离促进政府职能转变的若干意见》中明确指出：要“以推进科学、规范的教育评价为突破口，建立健全政府、学校、专业机构和社会组织等多元参与的教育评价体系”[1]。这就为改革中等职业教育质量评估路径明确了新的发展方向。然而，不少地区在组织实施中职教育质量评估方面还存在着对实施教育管评办分离政策认识不够到位、评估标准体系不够完善、评估保障机制不够健全、社会第三方评估权责不够充分、评估结果的可信度与有效度较低等诸多实际问题，已严重影响到在中职教育领域贯彻落实教育管办评分离政策，影响到现代中等职业教育改革发展进程和中职人才培养质量有效提升。因此，有必要探究教育管办评分离背景下中职教育质量评估存在的实然困境，剖析其形成原因，探寻改进中职教育质量评估的路径。
一、教育管办评分离背景下中职教育质量评估的实然困境
（一）政府层面
1.政府简政放权力度不够大
目前，中职教育质量评估改革的最大阻力来自于政府，不少地方政府缺乏教育管办评分离理念，难舍既得权益，政府职能转变不够彻底，仍然视自己为唯一权力中心，垄断着中职教育的办学管理权、监督评价权等，仍把教育质量评估作为分配政府资金或享有政策的重要杠杆和教育行政部门指挥、控制中职学校的主要管理手段，对中等职业学校频繁开展“三评一查”（教育评估、项目评审、人才评价和检查事项）等行政性教育督评活动;政府缺乏依据教育管办评分离政策进行科学合理配置权力机制，尤其缺乏把评价权让渡给社会、接受社会监督的规范性、制度性顶层设计，缺乏中职教育质量评估预警制度和“三评一查”归口管理制度等政策性规定;忽视社会第三方评估组织的教育评价监督功能，包揽了中职教育质量评估的一切工作，限制或者过度干预社会第三方教育质量评估的行为。可见，这种管办评主体责任不明晰、权力过于集中的局面，必然会导致政府责权缺位、越位、错位等不良现象出现，也会导致中职教育质量评估多数流于形式，评估出现了功利成分多、评估流程简单、评估数据失真、评估功能失调等诸多弊端，最终导致政府行政评价的公信力缺失和社会监督评价的公信力不足，严重束缚着中职学校和社会力量的创造性与积极性。
2.教育质量评估认证标准缺乏
美国、德国、澳大利亚、日本等世界发达国家都已制定了职业教育机构的评价标准，如美国实行认证标准，即职业教育机构必须通过由权威性的职业教育委员会制定的、由11项指标组成的评估标准考核后方可认证或重新认证;德国执行程序认证严格的评估标准，即职业教育机构要想获得公共财政资金和开展适用型职业教育与培训，必须通过特定机构（如专门的知识中心）评估，同时所开设的职业教育与培训课程也须获得许可证;澳大利亚推行质量培训框架（AQTF）国家标准，该标准由国家质量委员会制定，所有职业教育与培训机构必须严格遵循;日本施行基础标准，即职业教育质量评估必须依据日本大学基准协会制定的《短期大学基准》中相关规定[2]。而我国虽然在《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》中明确提出，职业教育要“改革教育质量评价制度，根据培养目标和技术技能型人才的理念，建立科学、规范的评价标准，开展由政府、学校、家长及社会各方面参与的教育质量评价活动”[3]，先后制定、出台并组织实施了《中职教育改革发展示范学校评估体系》《国家级重点中职学校评估体系》等中等职业教育评估性文件，在一定程度上对中等职业教育质量评估工作起到了较大的推动作用。但与世界发达国家相比，我国尚未建立全国统一的中等职业教育质量评估的基本标准和复评制度，缺少中职教育质量评估标准制定和审查机制，缺乏规范标准发布程序、审定办法等。由于没有统一的教育质量评估认证标准，中职教育质量评估工作基本上处于无“法”可依、无“据”可评的困境。
3.依法评估管理机制不健全
我国目前中职教育质量评估仍然实行以政府占主导地位的基本评估模式。这种评估模式具有鲜明的行政行为特点，在评估实施过程中易发生行政干预过多、部门职责分散和重叠、参与质量评估主体单一、中职学校和社会市场的话语权被剥夺或被限制等现象。教育管办评分离背景下中职教育质量评估运行机制尚未成型，现有的中职教育质量评估机制大致流程为：政府的相关机构和教育主管部门聘请评估专家——政府主导下研制评估体系和评估标准——专家按标准体系进行网评或现场评估——确定教育质量评估等级——反馈教育质量评估结果;在此流程中，政府自始至终突出唯一中心主体形象，中职学校处于单向被动接受评估角色，社会等其他中职教育利益相关者则游离于评估之外或根本无法参与评估全过程。中职教育质量评估依法决策机制尚不够健全，不少地区中等职业教育管理公共服务平台还不够完善，基础信息数据库建设步伐缓慢，未能及时准确为社会公众和专业机构参与中等职业教育质量评估决策等提供全面性、权威性的数据支撑。
（二）学校层面
1.学校内部治理结构不够完善
一个内部治理结构完善的中等职业学校才能为教育管评办分离背景下中职教育质量评估提供良好的评估基礎。《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》明确提出：“职业院校要依法制定体现现代学校教育特色的章程和制度，完善治理结构，提升治理能力。”[4]这就为中等职业学校提升自主办学水平、推进内部治理能力现代化指明了新的发展方向。然而，不少中职学校内部治理结构还不够完善，集中体现在现代职业教育制度尚不健全。如尚未建立具有统领作用的、体现中职教育特色的学校章程，也未真正建立富有成效的多元利益主体参与的理事会或董事会制度，缺乏吸纳利益相关者参与中职教育改革发展的民主决策程序、议事规则等内部管理制度体系，教职工代表大会制、家长委员会制度和学生代表大会制等民主治理形式常处虚置状态。
2.中职校长负责制落实不到位
如何在教育管办评分离理念下重新审视、落实中职校长负责制，已成为一个不可回避的课题。首先是思想认识不到位。部分中职校长早已习惯于被动接受教育主管部门所开展的各类教育质量检查监测、督导评估等工作，对以社会第三方为主要评估主体参与中职教育质量评估的必要性和可行性缺乏应有的认知，甚至存有疑惑、排斥等倾向。究其原因，在于他们对教育管办评分离理念缺乏足够的认识，对依法办学思想和教育治理理念等先进理论缺乏深度研究，不能够自觉主动地处理好自主办学与社会参与中职教育质量评估的关系。其次是内部监督不到位。由于现代职业学校制度建设相对滞后，教育管办评分离理念尚未真正为广大教职工认同、接受、内化等原因，致使部分中职学校的决策、执行、监督等系统设置流于形式，既不能对校长行使权力进行有效制衡，也不能对校内、校外的教育质量评估工作提供有力保障。另外，面对教育管办评分离新形势，不少中职学校在应对行动上反应迟缓，许多方面尚未做好相应匹配的工作机制。
3.内部教育质量评估体系不健全
中职学校自我评估报告是开展中职教育质量评估的起点，是对取得较好外部评价效果的有力补充。然而，不少中职学校的自我评价并非自我要求诊断改进，而是迫于上级主管部门要求，被动的非自觉性行为;尚未建立健全学校内部教育质量评估保障体系，如内部教育质量标准体系不够科学，导向功能不够鲜明;内部教育质量管理体系缺乏规范性、有序性，自我诊改措施随意性大，缺乏实效性;内部教育质量评价主体性质单一，仅是校内成员组成，缺少多元主体参与，自办自夸、形式主义严重。再如，虽然大多数中职学校已实施了职业教育质量年度报告制度和毕业生就业质量跟踪调查制度，但其实际效果一直饱受诟病。这种不健全的内部教育质量评估保障体系很难保证内部评价的有效性、精确性，进而影响到外部评估的实际效果。
（三）社会层面
1.社会第三方独立评估能力受到质疑
随着中职教育治理能力现代化进一步推进，社会第三方评估组织如何加强和完善自身建设，切实履行好中职教育质量评估职能，已成为成功实施教育管办评分离政策的一个不可回避的重要课题。虽然我国社会第三方评估早在20世纪80年代就已运用到职业教育领域，但社会第三方教育质量评估机构起步较晚，往往依附于政府或教育行政主管部门组织的系统内部评价进行运作，主要从事联系沟通、组织协调、后勤服务等细节性和基础性工作，很少以独立主体身份参与到中职教育质量实际评估环节中;这种暂时难以改变的依附角色在某种程度上影响到社会第三方独立评估能力的培育。事实上，目前我国也缺少具有社会影响力、公信力的第三方独立评估中职教育质量的成功典型案例。另外，有些社会第三方评估组织不具备主体评估资质，规范化管理水平不高，其对接社会资源的能力较为有限、参与评估人员专业水平与中职教育质量评估要求不相匹配、最终形成的质量评估报告不能够准确客观地反映出被评估中职学校办学质量和政府“管”教育的真实状况、评估意见与建议对学校的“办”和政府的“管”不具有现实指导意义和实践借鉴价值等。这一系列问题都集中暴露出社会第三方独立评估能力低下、缺乏公信力。
2.社会第三方自身造血能力不强
从目前实践情况来看，社会第三方自身造血能力问题主要体现在：一是评估专业化水平不高。中职教育质量评估是一项专业性很强、技术含量高的专门化教育研究活动。然而，从中职教育质量评估参与者而言，他们中不少人缺乏教育质量评估所需的专业理论知识、专业实践能力、专业评估素养等，甚至不乏有对中等职业教育发展情况知之甚少者;参与评估工作者的整体专业评估素养的优与劣直接决定着社会第三方评估质量的高与低。从社会第三方评估组织而言，缺乏高效优质的专业性评估工作运行机制，其在组建评估团队、研究评估原理、研制评估标准、开展评估活动、使用评估技术、分析和运用评估结果等多个内在评估要素方面，都缺乏专业性、权威性。这些都已成为社会第三方评估组织在专业化、专门化、权威化发展道路上难以逾越的主要困境之一。二是经费保障严重依赖委托方。从理论上讲，社会第三方评估组织只有在运营资金上相对独立，才能确保其独立性和中立态度，才不会变相成为某一方利益群体的代言人。但在实际评估操作過程中，目前我国社会第三方评估组织尚处于初级发展阶段，要保证其自身正常运转，往往需从被评估对象那里获取服务费用，而政府部门恰恰是其最大的服务对象，政府所支付的评估服务费用成为其主要资金来源。这种过于依赖委托方提供资金的局面，不仅可能导致权力寻租的腐败现象出现，也会导致社会第三方评估结果失真，最终不利于社会第三方评估组织良性发展。三是评估信息严重不对称。由于政府和中职学校的信息公开制度尚不够完善，信息公开透明度不高，社会第三方评估组织无法通过公开渠道获取中职学校的各类评估数据、专业建设质态、项目管理成效等方面真实可靠信息，致使中职教育质量评估信息资源匮乏成为社会第三方组织有效开展评估的主要障碍之一。
3.第三方评估社会支持系统不够健全
首先，社会各类支持资源协调难。居于“掌舵”地位的政府尚未将“划浆”权力职能完全让渡给社会第三方和学校，多数中职学校缺乏“我要评估”意识，严重存在着不愿接受甚至排斥社会第三方对其教育质量评估的倾向，行业、企业、家长、学生等其他利益相关者所涉及的评估资源尚未建立信息共建共享机制。其次，社会文化舆论认可度较低。受传统文化价值观和现有的社会行政体制影响，开展第三方评估缺少良好的社会文化舆论支持，社会对第三方评估这一新兴事物缺少足够的认识，对社会第三方评估中职教育质量的必要性、重要性和特有的价值功能缺乏深度认知，难以对其产生高度的价值认同感。再次，相关评估政策支持不到位。由于我国社会第三方评估组织发展相对较晚，国家和地方缺乏相应的培育性、支撑性政策制度，缺少科学性引导、开放性试点、规范性管理、有效性监督和服务性保障等“软实力”支持，导致社会第三方中职教育质量评估长效机制难以建立健全与良性运行，影响到社会第三方评估组织的规范、健康、持续发展。
二、教育管办评分离背景下中职教育质量评估的应然路径
（一）推进简政放权，建立评估认证标准，健全评估管理机制
首先，加大政府简政放权力度。在中职教育质量评估过程中，政府要依据教育管办评分离政策要求，坚持权责统一原则，改变既要“掌舵”又要“划浆”的全能政府角色，确立服务型政府理念，依法厘清政府、学校、社会间的权责边界及关系，构建政府、学校、社会之间的良性互动机制，建立科学合理配置权力机制，实行教育行政权力清单和责任清单制度，把该放的权限坚决下放给社会第三方，切实解决政府越权越位等问题，从而有效促进政府职能转变，提高政府工作效能。
其次，建立质量评估认证标准。在研究借鉴发达国家职业教育质量评估认证标准的有益成果基础上，政府或教育行政主管部门要立足国情，系统梳理、研究我国中等职业教育质量评估标准建设基本状况，从国家层面制定中职教育质量评估认证标准体系框架，建立健全中职教育质量评估认证标准的审定方法、审查机制及规范发布程序等，提高中等职业教育质量评估认证标准的统一性、权威性、专业性和适切性。
最后，健全质量评估管理机制。政府在科学配置权力时要坚持放管结合原则，进一步健全与完善对社会第三方参与中职教育质量评估工作的管理监督制约机制，如建立以招标邀标方式择优挑选社会第三方参与中职教育质量评估的遴选竞争机制，规范社会第三方组织依法实施中职教育质量评估的运行机制，建立中职教育质量评估预警制度和“三评一查”归口管理制度，建立对社会第三方实施中职教育质量评估服务的合法正当性、公正客观性、科学有效性的审核制度，建立健全社会第三方评估组织购买政府项目服务包制度，切实做好中职教育质量评估事中、事后依法监管工作，从而有效避免因程序不当、监管漏洞、衔接缝隙等不良环节出现而引发的风险和后果。另外，政府还要进一步加大中职教育管理公共服务平台建设步伐，进一步完善中职基础信息数据库建设，从而为社会第三方评估提供全面、可靠、权威的服务支撑，最终促使教育管办评分离政策在中职教育质量评估改革中落地生根。
（二）完善內部治理，落实校长负责制，健全质量内控制度
第一，完善学校内部治理结构。重点加强现代职业教育制度建设，建立具有中职教育特色的学校章程，推行“一校一章程”;建立多元利益主体参与的中职教育理事会或董事会制度，进一步健全中职学校教职工代表大会制度，完善家长委员会制度，落实学生代表大会制度，主动征询各相关利益主体对学校发展规划、年度教育质量工作报告等重大教育教学改革及重要事项决策的意见建议，不断扩大各相关利益主体的知情权、参与权、决策权、监督权和评价权，不断完善中职学校内部的民主决策程序、议事规则等治理工作机制，为有效开展中等职业教育质量评估提供良好的内部治理环境。
第二，完善落实校长负责制。进一步完善与落实中职学校校长负责制，是推进教育管办评分离政策、依法治校、自主办学、社会参与教育质量评估的有力保证。一是要精准定位。中职学校校长要能结合校情认真学习教育管办评分离政策，多维度、多层面研究教育管办评分离理念，树立正确的权力治理观和自主办学观，明晰校长应负有的主体责任，自觉处理好办学自主权与社会第三方参与中职教育质量评估的关系。二是要加强监督。要切实加强中职学校的决策系统、执行系统和监督系统等方面的教育质量内控制度建设，尤其要加快研究制定出有效监督拥有更多权力的校长依法行使权力的应对之策，以便适应教育管办评分离政策推进的新形势，从而确保校长权力更好地接受多元利益相关者监督。
（三）提升评估公信力，增强造血能力，健全社会支持系统
1.提升社会评估公信力
评估公信力是社会第三方评估组织赖以生存、发展的生命线。国内外教育质量评估实践表明，社会第三方评估组织因其评估过程与结果的专业权威性、客观公正性、立场中立性等社会公信力特质而深受委托方或被评估主体的青睐。要加强社会第三方中职教育质量评估公信力建设，就必须依据教育管办评分离政策要求，实现社会第三方评估组织与政府彻底脱钩，确保社会第三方评估组织具备独立的民事行为能力，保证其在中职教育质量评估过程中采取公正、公开、客观、中立的立场，从而为社会第三方中职教育质量评估结果的可信度提供可行性保障。同时，社会第三方评估组织要努力提高自身专业性评估效能，对中职教育质量评估做到“把脉”全面、“会诊”精准、“药方”有效，以赢得政府、学校及社会公众的充分认可和广泛赞誉，有效提升自身评估公信力。
2.增强自身造血能力
提高自身评估专业化水平是增强社会第三方评估组织自身造血能力的关键。要对参与评估人员进行遴选与培训，提升其专业评估能力，建立一大批职业素养好、专业水平强的评估人才专家库，为自身持续开展中职教育质量评估提供雄厚的专业人才资源。还要侧重于从评估标准研制、评估机制运行、评估技术运用、评估结果分析与使用等方面加强第三方评估组织自身的专门化、专业化、权威化建设，尤其要加强对中职教育质量提升的规划研制、规制确定、政策咨询、技术服务、结果运用等方面的系统性研究，从而能够提供专业、权威的智力成果支持，促使中职教育质量评估更具实效性和公信力。
3.健全社会支持系统
社会支持系统是有效开展社会第三方评估的重要外部保障。其核心在于各种社会资源的有效挖掘和合理使用。政府要按照教育管办评分离政策要求将“划浆”中“评”方面权能完全下放给社会第三方评估组织，加强顶层设计授权、放权的制度化建设;注重依法统筹协调各类社会资源单位，注重科学引导、能力建设、规范管理、有效监督和服务保障等“软实力”的宏观治理支持，建立健全第三方评估组织良性发展的支撑性政策制度;加强对教育管办评分离政策和具有社会公信力的第三方评估组织的舆论宣传与教育引导，增强社会公众的知晓度、接受度及价值认同感，从而为社会第三方评估工作营造出良好的思想舆论氛围和社会文化成长环境，最终为社会第三方评估组织进行中职教育质量评估提供良性的社会治理环境。
中職学校要树立“我要评估”理念，主动委托社会第三方评估组织对其教育质量进行全面评估，建立健全学校对教育质量评估意见的反应机制和评估结果综合运用机制，与政府、社会第三方评估组织共建共享互联互通的信息平台，充分发挥教育质量评估结果的实践应用价值，从而为第三方中职教育质量评估顺利开展、结果科学应用等方面提供有效保障。
参 考 文 献
[1]教育部.关于深入推进教育管办评 促进政府职能转变的若干意见[Z].教政法[2015]5号，2015-05-04.
[2]侯新华，闫志利.中职教育质量评价：国际经验与中国实践[J].职教论坛，2013（33）：32-37.
[3]国家中长期教育改革和发展规划纲要工作小组办公室.国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2010年）[Z].2010-07-29.
[4]国务院.关于加快发展现代职业教育的决定[Z].国发[2014]19号，2014-05-02.
On Real Dilemma and Due Path of Quality evaluation of Secondary Vocational Education
under Background of Separation of Educational Management， Running and evaluation
Xu Hongzhou
Abstract How to establish and improve the quality evaluation system of secondary vocational education under the background of the separation of educational management， running and evaluation has become a new era of torture to promote the connotation development of secondary vocational education and improve the quality of education. At present， there are many real predicaments in the quality assessment of secondary vocational education. The path should be： the Government should promote the decentralization， establish the evaluation and certification standards and improve the evaluation management mechanism; the secondary vocational schools should improve the internal governance， implement the headmasters responsibility system and improve the quality internal control system; the social third party assessment organization should improve the evaluation of credibility， enhance hematopoietic capacity and improve the social support system.
Key words separation of educational management， running and evaluation; quality evaluation of secondary vocational education; real predicament; due path
Author Xu Hongzhou， senior lecturer of Gaoyou Secondary Technical School of Jiangsu Province （Yangzhou 225600）
