宋田田 周微
摘 要 对俄罗斯、印度、南非、菲律宾等发展中国家国家资格框架建设进展进行分析，发现4国国家资格框架在普通教育职业教育等值、资格认证以能力为本位、资格的获取倾向多元化、多举措保障资格的质量、终身教育为其价值取向等方面具有共性特征。借鉴其经验，我国要把建立国家资格框架作为教育基本制度和现代职业教育体系建设的重点，整合力量加快开发进程，以促进各种教育类型的互认互通，使资格证书体系基本接轨国际，并确保资格框架高质量的实施。
关键词 职业教育;现代职业教育体系;国家资格框架;发展中国家
中图分类号 G719.1 文献标识码 A 文章编号 1008-3219（2018）33-0075-06
国家资格框架作为实现学历证书教育和职业资格培训等值的重要规程，正越来越被世界各国认可并实施，已逐渐成为世界各国构建现代职业教育体系不可或缺的重要组成部分。发达国家如美国、德国、英国、澳大利亚、日本等早已建立起了资格框架，而发展中国家如智利、越南、俄罗斯、南非、智利、印度、孟加拉国、文莱、菲律宾、泰国等近年来亦追随发达国家逐步建立了符合本国国情的资格框架，且运行成效显著。我国《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》等职业教育最新文件中对于促进职业资格与学历对照认定也予以了方向性的确认，正在探索建立中国特色的国家资格框架。基于我国与发展中国家在很多层面有着类似的国情，本文选取俄罗斯、印度、南非和菲律宾等发展中国家作为样本进行剖析，以揭示其框架内核，总结有效经验与启示。
一、发展中国家国家资格框架的建设进展
（一）联结工具：俄罗斯国家资格框架
受欧洲国家资格框架及欧盟各国国家资格框架的影响，为全面加强俄罗斯劳动力市场与职业教育之间的关联，加之普京提出要在广泛使用当代设备的基础上复兴俄罗斯职业技术教育的号召，俄罗斯于2012年正式公布了《俄罗斯联邦国家资格框架》，框架中明确提出其是联结俄罗斯联邦教育领域与劳动力市场的重要工具，是俄罗斯全境各级资格及获得路径的指南。
俄罗斯国家资格框架设计的初衷：一是建立具有国际通行性和行业可比性的资格体系;二是建立行业资格框架的标杆并督促行业属性资格框架的产生，保证劳动力及广大毕业生有统一的技能标准;三是促进劳动力的就业能力及国际流动性;四是通过规划不同的学习途径，为公民终身学习提供便利，以保障其生涯发展的能力。
总体上，框架主要包含资格水平描述和相应资格能力获得的路径。在资格水平描述上，框架从能力、技能、知识三个维度对每一资格水平作了定义，其具体的指标主要是指：权利和责任的范围、从事活动的复杂性、活动的学术与科研程度[1]。通过这三个维度，资格框架将水平界定为9级，并按照从低到高的顺序排列，等级越高，权利责任范围越广、复杂性越强、越需要创新知识和方法。在与之相对应的资格获得的路径上，俄罗斯借鉴欧洲资格框架，认证教育与培训的基础是学习成果，非正式学习与培训符合条件亦可纳入认证范围，其将获得的路径描述为“培训与大纲要求”“实践实习经验”“学历层次”。
（二）提供机会：印度国家资格框架
进入21世纪后，印度的人口增长仍然保持高位，人力资源丰富，伴随中国经济转型升级，印度越来越多的承接着转移而来的产业投资，且印度以其巨大的人口优势也受到了国际产业的不断分工和产业链转移的青睐，成为全球制造业及相关产业增长较快的国家之一。但同时这也对其人口素质提出了更高的要求，为适应经济发展形势，印度快速提升职业教育发展速度和质量，为相应群体提供更多职业教育机会，为企业、产业提供尽可能多的产业工人，满足年轻人“既获得工作又能为国家贡献生产力”的职能。印度于2012年9月颁布了“国家职业教育资格框架”（National Vocationnal Education Qualifications framework，NVEQF），全面构筑了符合印度国情的框架体系。NVEQF的设计理念在于面向学员提供多元贯通、无缝衔接的学习途径，将普通教育、职业教育、劳动力市场及职业教育内部层级横向融通，建立起层级递升、纵横通畅的学习通道，学员可在任何学习起点上接受相应职业教育并获取资格[2]。
该框架的总体体系涵盖国家职业标准、先前學习认定、多样化晋升途径、学分框架及累积与转换体系等内容。国家职业标准是NVEQF的基础，由全印度技术教育委员会（All India Technical Education Board）、中等教育中央委员会（Central Committee on Secondary Education）及产业界和雇主代表组成的国家技能发展协会（National Skills Development Association）制定，对每一项职业的责任、权利、范围、质量、程序、效果及检查方法和考核办法等进行确定。先前学习认定即在学员进行继续教育前对非正规学历教育学员学习成效或已有资格证书予以认定，对接受过学历教育学员学分进行核查，以帮助其核定更好地进行生涯发展和选修课程。多样晋升途径即印度政府设计了从先前学习认定一级直至十级的证书体系，每一级都有详细学习成效描述，且将职业教育与普通教育及非正式教育进行等值认定，学员可自主选择任一途径进行学习晋升，只要能够达到相应的层级能力标准即可获得相应证书。学分框架则是由部门技能委员会和资格证书颁发机构共同议定特定层级及职业技能所需学分，以小时为单位规定其理论与实践学习量，如要达到七级证书，需要700个小时职业技术和300个小时普通理论学习量。学分累积与转换是基于学员来源不同、时间不定等因素，通过模块化课程积累学分以促进其绩效本位学习，方便学员利用业余时间接受继续教育以向更高等级资格晋升，同时也是为了实现普职之间的学分等价交换，使不同层次的学员以学分为晋升的基本依据，促进整体职业教育的高移化。
（三）提升质量：南非国家资格框架
南非于1994年废除了种族隔离教育制度，并从其经济社会发展的规划与预期出发，把职业教育定位于服务国家人力资源开发的重要战略，大力促进适龄人群及民众的职业培训和终身学习。其于1995年颁布了《南非资格署法》，以立法方式规定由南非资格署作为专门机构开发并实施国家资格框架。2003年又颁布了《关于国家资格框架1-4级水平指标的条例》，2009年颁布《国家资格框架法》，2013年对《国家资格框架法》作了进一步的完善与修订。
南非将建立国家资格框架的目标定位于实现一体化的学习阶梯，方便学员在不同教育类型之间转换;为学员提供更多的教育与培训途径，促进其生涯发展;大力提高教育与培训的质量，使其有规可循、有章可守;矫正在教育、培训及就业中的不平等与歧视问题，让所有学习者都能有进步的机会和个人发展的机会。
南非国家资格框架主要包括资格等级、水平描述、单元标准、资格、学分及先前学习认证等方面。框架在资格等级上共划分为八级，每一等级都有相应的水平描述。而八个等级又划分为三段：一级及以下为普通教育与培训段，是第一段;二级至四级为继续教育与培训段，是第二段;五级至八级为高等教育与培训段，是第三段。资格类型上，共包括学位、国家文凭和国家证书三类，一级到五级为国家证书和国家文凭，同时涵盖学术资格与职业资格，六级到八级依次为学士、硕士、博士三级学术性资格。在水平描述上，目前南非仅出台了一至四级水平描述条例，对于五级至八级的水平描述条例尚未出台，其主要是从学习自主性和实用主义出发进行界定。为确保资格框架实施质量，南非要求所有国家相关机构都要对每一级教育与培训的成效进行审查，以保障这些单元标准符合教育培训实际。而对于学员资格的获取，南非有着严格与开放的要求，其构成要素包括资格等级、入学要求、项目与课程、考核评价与资格认证等方面，资格等级的晋升要逐级实现，不可跃级;在入学上，既可以是职业资格证书，也可以是学习证书;资格项目涵盖农业、工业、金融、法律、健康、教育等12个行业领域，每个行业领域均设置了与其职业性、专业性相关的基础课与专业课，突出应用性;资格项目学习评价主要包括外部评价和内部过程性评价，主要是对学员课程、学习过程、实践能力等进行综合评定;资格认证由普通、继续教育与培训质量保障委员会（Training Quality Assurance Committee）下设的评价与认证部，资格、证书与课程部，质量保证部，统计信息与研究部等业务部门分工负责评价、认证、授权及鉴别组织整个认证及服务过程。在学分设置上，南非依据不同资格的类型与等级，设置了不同的学分要求，并将修满学分作为注册或授予资格的基本要求。修满120学分及以上，方可获得一至八级国家证书，而在该等级及以上取得学分要达到72;至少修满240学分才可获得国家文凭，五级水平及以上取得学分要达到72;至少修满360学分方可获得国家一级学位，六级水平及以上学分要达到72[3]。先前学习认证主要是对学员先前学习经历、资格等进行认定，以保证学员取得有关学分及获得继续教育机会。
（四）灵活衔接：菲律宾国家资格框架
菲律宾作为当前亚洲人口增长率最快的国家，已有1亿多人口，其中年轻人比例较高。进入21世纪后，菲律宾将发展经济、消除贫困作为施政核心，而保持其经济平稳增长的重要法宝之一是高度重视职业教育发展。2012年，菲律宾总统签署第83号系列行政命令，宣传菲律宾国家资格框架（Philippine Qualifications framework， PQF）开始实施，其是在借鉴欧盟尤其是澳大利亚国家资格框架的基础上搭建的，是基础教育、职业技术教育与培训、高等教育各类资格灵活衔接、贯通一体的体系。
菲律宾PQF的设计理念：一是建立教育与培训、技能与能力、专业与职业的国家标准与水平;二是国家层面提供教育与培训的监管与质量;三是实现国家内部各类资格与国际接轨的可比性和互认性，提高熟练工在国内国际上的流动性;四是拓宽各类资格获取的实现路径，帮助学生与劳动力在不同的教育类型、培训类型之间进行选择与流动;五是促进劳动力终身学习，满足劳动力及行业不断追求高学历、高技能的意愿。
菲律宾PQF共设计了八级证书体系，并对每一等级从知识、技能和价值、应用、独立程度四个维度进行详细描述[4]。如I级，要求在知识、技能和价值上学习简单手动、具体实用的知识和技能，在应用上能在所设定的非常熟悉的范围内解决一些常规问题，在独立程度上表现为在获得他人指导的前提下，做出最低需要判断和酌情决定权。PQF所设定的学历及资格标准，学员可通过普通教育方式和职业技术教育及培训方式获得，且两类教育类型互认，学员可以从职业证书教育通过学习考核认证获得与之相等值的更高一级学历证书，亦从学历证书跨到更高一级的职业证书。菲律宾教育部依据相关规定建立评估中心、开发评估工具、审核培训师、识别认证各部门的国家评估委员会（National Assessment Committee）进行评估与认证，教育部也是唯一有权颁发国家证书和能力证书的机构，截至2011年，菲律宾共有337个评估认证中心。评估认证中心对学生资格的获得实施强制性考核，考核的指标有专门用于测量有效性教育与培训的能力评估工具。
二、发展中国家国家资格框架的共性特点
发展中国家国家资格框架的样本虽然在具体架构上有着一定的区别，但这些框架对于国家职业教育和劳动力的就业能力、流动能力、发展能力的促进作用却是共通的，在很多层面有着共性特点。
（一）普通教育与职业教育等值
普通教育與职业教育之间的割裂问题是造成学生及劳动力无法进行职业能力与资格晋升及获取高学历的重要原因，而本文所选取的发展中国家样本通过国家资格框架的构建从根本上解决了这个问题，即更加强调普通教育与职业教育的平等观念，利用模块化项目、桥梁课程、学分累积与转换等制度设计贯通了两者之间多个层面的互认与等价交换，使得职业教育与普通教育证书互认、职业教育与普通教育课程学分等值、知识与技能对等、学术型人才与技术技能型人才身份平等、职业教育与普通教育层级对等，从根本上消除了两者之间的割据状态，实现了两者的融合。
（二）资格认证以能力为本位
职业技术教育的特点是以理论为指导，以实操能力为重点，更多地是要提升学生及劳动力的实践技能，保障其能够在生产一线及技术更新中掌握基本的操作能力并具有调适、创新能力。发展中国家国家资格框架在确认资格上，基本都有着非常明确的状态描述和能力认证，以确保这些资格符合产业需求，能够满足产业发展对技术技能型人才的最基本要求。如俄罗斯的资格认证，在每一级资格之中，都从静态化的了解、熟悉知识最终转向动态的主动获取知识、应用知识和创造知识，以是否能解决特定描述实践活动作为最终的落脚点。在资格能力的排位上，有着明确的阶梯顺序，要求劳动力以技术技能及学习积累的方式循序渐进地获取这些资格，保证了劳动力在技术技能发展上的平稳性、科学性。
（三）资格的获取倾向多元化
除通过正规普通教育院校及职业技术教育院校的学生外，整个社会的所有适龄劳动力人口均有进行继续教育和获取更高一级资格证书的意愿与市场，发展中国家国家资格框架的构建，为这些人群搭建了多元的资格获取路径，具有极大的开放性。在横向上，满足了公民对自身技术技能提升的渴望;在纵向上，同等教育学历或职业技术等级可以申请更高的资格，比如俄罗斯同样是接受过中职教育的，既可以申请四级证书也可以申请五级证书，只是对具体的技术技能要求不同，这也增加了公民申请资格的积极性。总体来说，发展中国家将资格获取全方位开放于公民，将职业教育、普通教育、高等教育、各级各类培训、实践经验等不同学习背景与实践背景的学习成果通过体系化的资格予以融合与确认，而资格认证又以其强制性、公平性予以保障这些学习成果的转换质量，使得各层次学习主体都能够有着积极的意愿和灵活的学习方式。
（四）多举措保障资格的质量
发展中国家各等级资格证书的获得都有着严格的程序和负责机构，对其认证都有相对比较完善的质量保障体系。如南非国家资格框架就有专门的质量保障体系，其实行质量保障二级认证制，即教育与培训提供者必须得到教育与培训质量保障机构的资质认证，教育与培训质量保障机构及其应履行的职能必须得到资格署的资质认证。教育与培训质量保障机构在得到资格署认证后，须在第3年第1个月以及平均每3年向资格署提交工作报告。特殊情况下，如有必要，资格署还会要求审查机构对教育与培训质量保障机构进行全面审查。菲律宾国家资格框架中明确对学生资格能力进行强制性考核，建有专门用于测量有效性培训的能力评估工具。为了更好地管理工人技能资格和学员技能资格信息，TESDA还实施了评估和认证技能资格信息管理计划，随时掌握资格证书进展情况，以便做出应对。
（五）以实现终身教育为价值取向
从职业教育发展的规律看，在当前全球化、信息化的推动下，技术技能变革日新月异，劳动力要能够适应产业发展的趋势及结构调整，就必须不断地进行技术技能更新，终身教育将贯穿其生涯始终。发展中国家资格框架同样体现了这一理念，主要是向学习者及劳动力明确传递学习任何时候都不晚、学习成果可以转换成资格并能够提高其薪酬水平、个人发展有前景的信号。最典型的即是体现在各发展中国家的先前学习认定这一规定，其为学员随时随地学习与实践打开了方便之门，该制度不设时间节点与强制性学习要求，为职业教育与产业界搭建了多层次的进出通道，基本实现了学员与劳动力“教育或培训→就业→继续教育、培训、实践”之间的无限循环，推进了这些国家的终身教育水平。
三、发展中国家国家资格框架发展经验对我國的启示
作为发展中国家，我国在经济社会发展与职业教育的关联性上所遇到的困境与以上样本国家相类似。2014年《国务院关于加快发展现代职业教育的决定》和六部委《现代职业教育体系建设规划（2014-2020年）》出台，表明现代职业教育体系构建已成为我国当前职业教育发展的重中之重，其将对“互联网+”“中国制造2025”等国家战略起到重要的推动作用，但在构建过程中依然面临着很多掣肘，国家资格框架的缺少即是其一。我国可以从以上样本国家已经建成运行的国家资格框架中汲取经验，学其长处，加快推进我国国家资格框架的出台。
（一）整合力量建构国家资格框架
国家资格框架作为一国职业教育各个层级通过资格认证得以体现的综合性体系，是继续教育学习成果的共同参照系。其“根据知识、技能和能力的要求，构建成一个连续的、可被认可的资格阶梯，以国家资历框架为基础，通过建立个人账号，学分累计制度以及相关的认证积累与转换制度，可以将个人账号中的学分根据一定规则转换成不同的学分或证书、文凭等学习成果，畅通继续教育、终身教育渠道，搭建终身学习‘立交桥”[5]。这一框架体系从设计到实施、从资格描述到资格认证、从评价到质量保障，需要国家各有关职能部门通力合作、分工负责，从而建立严格的程序性操作流程与质量监控流程，保障国家资格框架从开发到实施均不出现纰漏。我国国家资格框架的开发，目前要综合借鉴发达国家及与我国国情类似的发展中国家的现有框架，着手组建国家资格框架管理机构并明确其职能，制定统一的学习成果、认证标准;要建立国家资格框架认证平台，重点建设核心的学习成果转化标准、认证服务体系等，为学生及劳动力建立终身学习成果档案;着重建立不同层次教育类型、不同区域、不同教育主体之间的学习成果互认。
（二）促进各种教育类型互认互通
当前，我国的职业资格证书与教育学历证书是相互分离的，职业资格技能包括初级工、中级工、高级工、技师、高级技师五个级别，由人社部门认证颁发，学历证书有初等职业教育、中等职业教育、高等职业教育、本科及以上高等教育，由教育部门颁发，两种类型之间缺乏具有能够将其贯通的评价参照系[6]。这种割裂状态不仅不利于学生及劳动力的生涯发展和技能提升，而且对于当前各个产业迫切需要的产教融合亦非常不利。我国要借鉴样本发展中国家的做法，以国家资格框架为参照系，一是促进职业资格与学历资格证书体系的等值，使得每一级职业资格证书的晋升等同于学历层次证书的晋升;二是构建全面、完善、动态的职业资格体系，并保证每一层级都有完整的职业资格;三是开放职业资格获取途径，劳动力为获取更高一级的资格证书，可以通过正规或非正规的学习途径甚至实践经验实现。国家资格框架的建立要高度关注劳动力的终身学习与技能提升，不仅要实现职业教育与普通教育的等值、学历资格证书与职业资格证书的等同，实现纵横衔接、贯通无阻，而且要使其成为劳动力从新手到专家职业发展的“进阶”结构和通道。
（三）资格证书体系基本接轨国际
全球化时代劳动力流动日异频繁，且流动的劳动力主要是拥有着较高技术技能的人才，伴随“中国制造2025”“一带一路”“中国企业走出去”等战略的实施，中国经济社会发展与世界各国经济社会的发展将日益密切，中国人才也将越来越多的走向国际，国内企业对于拥有国际通用证书技术技能型人才的需求量将会不断扩大。从样本发展中国家资格框架的制订目标可以看出，其有着促进技术技能型人才国际流动的定位。而我国要借鉴这种界定，梳理、认定一批目前在国际上应用较多、国内有着良好基础的资格证书种类，了解其资格证书生成的条件描述与约束性条款，增强与世界各国的沟通与联络，优先开发与重点培育，尽早在我国进行实施与认证，以使更多的学生与劳动力能够获取这些资格，全面增强中国劳动力的世界流动性，支撑中国经济社会发展与国际的接轨。
（四）确保资格框架高质量的实施
国家资格框架的实施是一项系统工程，所涉及的资格证书虽有明确的描述与认证程序，但在操作层面依然还面临着一些不确定性因素，要保障其质量与绩效，必须有相应的质量保障体系的构建。样本发展中国家资格框架的质量保障体系具有一定的借鉴价值，我国要在综合分析、评价其质量保障体系的基础上，吸取其精华，结合我国劳动力现状并整合有关职能部门职责。一是要逐步建立学习者国家档案数据库信息系统，从基础教育开始为公民建立可追溯的个人档案系统，精确反映公民学习教育、培训等信息，以供个人、产业及企业查询，作为资格证书获取的重要依据[7];二是成立质量保障机构，并赋予其特定的监控、审查权力，形成纵向的垂直管理权限;三是对资格认证机构实施标准化建设，对国家标准机构及标准制订机构实施注册与年度报告制度，加大对行业资格和标准开发、资格与标准国际可比性等方面的评估审查，确保资格框架的实施始终保持在高质量的范畴。
国家资格框架的建立，有利于促进一国职业教育的科学化、高效化发展，能够激励学员及劳动力参与教育培训的积极性与主动性。发展中国家已建设的国家资格框架的有效运行为我国提供了可借鉴的蓝本，我国需要进一步推动建立国家资格框架开发的进程，列出时间表，组织人员力量，以促进我国各级各类教育与培训的内容向标准化方向发展，便于学员与劳动力获得国内、国际公认的资格证书，从而增强职业教育服务国家经济社会发展战略的能力。
参 考 文 献
[1]刘金花，吴雪萍.俄罗斯联邦国家资格框架解析[J].教育科学，2014（4）：86-90.
[2]Ministry of Human Resource Development. National Vocational Education Qualifications framework （NVEQF）[EB/OL].[2018-05-10].http：//mhrd.gov.in/sites/upload_files/mhrd/files/EXECUTIVE%20ORDER.pdf，2012-09-03/2013-05-08.
[3]South African Qualifications Authority. Regulations Relating to Level Descriptors for Levels 1 to 4 of the National Qualifications framework[Z].Pretoria： South African Qualifications Authority，2003.
[4]Leonardo Rey S. Carino， Rigel John H. Rabago. Trainor Qualifications frame-Work： The Philippine Technical-Vocational Education and Training （TVET） Validation of Adult Educators Competencies： Towards Total Quality[EB/OL].[2018-05-10].http：//www.die-bonn.de/asem/asem0909.pdf.2011.
[5]劉育锋.国家资格框架：职业教育课程衔接的依据——基于比较的视角[J].中国职业技术教育，2013（18）：5-8.
[6]详解十三五：制定国家资历框架，建立认证平台[EB/OL]（2016-08-05）[2018-05-10].http：//sc.people.com.cn/n2/2016/0805/c345167-28786868.
[7]姜大源.应有大视野：建立国家资格框架—关于建立现代职业教育体系的建议（上）[N].中国青年报，2014-2-10（11）.
Progress and Characteristics of Construction of National Qualification framework in Developing Countries and Enlightenment to China
Song Tiantian， Zhou Wei
Abstract Through the analysis on construction of national qualifications framework in developing countries， including Russia， India， South Africa， and the Philippines， it is found that there are common characteristics in four national qualifications frameworks， including the equivalence between general education and vocational education， the competence-based qualification identification， the acquisition of qualification tending to be diversified， the multiple measures to ensure the quality of the qualification， and the lifelong education as its value orientation. Drawing on its experience， China should take the establishment of national qualification framework as the focus of the construction of basic education system and modern vocational education system， integrate forces to accelerate the development process， so as to promote the mutual recognition of various types of education， make the qualification certificate system basically in line with international standards， and ensure the high-quality implementation of the qualification framework.
Key words vocational education; modern vocational education system; national qualification framework; developing countries
Author Song Tiantian， lecturer of Changzhou Vocational and Technical College of Mechanical and Electrical Technology （Changzhou 213164）; Zhou Wei， lecturer of Changzhou Vocational and Technical College of Mechanical and Electrical Technology
