李玮玮 孟高正
摘 要 通过系统研究党内法规，使得我国中国特色社会主义法律理论的成熟发展为党内法规的理论建构提供了很好的蓝本这一想法得以实现，学界一直争议能否用社会主义法律理论来研究中国共产党的党内法规，通过检索，我发现对于中国共产党党内法规进行系统研究的很少。本文尝试着用社会主义的法律理论来“武装”中国共产党的党内法规，本文最大的价值就在于实现了用社会主义的法律理论来“系统的武装”了中国共产党的党内法规。
关键词 党内法规 党规关系 制定 执行 监督
作者简介：李玮玮，北京师范大学刑事法律科学研究院，硕士研究生，研究方向：反腐败法治实务；孟高正，中国政法大学法学院，硕士研究生，研究方向：法经济学、党内法规。
中图分类号：D262 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.308
一、绪论
中国特色社会主义法律理论的成熟发展为党内法规的理论建构提供了很好的蓝本，我尝试着用社会主义的法律理论来“武装”中国共产党的党内法规，我的这篇《中国共产党党内法规》最大的价值就在于实现了用社会主义的法律理论来“系统的武装”了中国共产党的党内法规。近年来，有的研究党内法规的内涵，有的研究党内法规的作用，也有的研究党内法规的体系等等，但都没有系统的对党内法规进行梳理，本文借鉴中国特色社会主义法治理论对党内法规进行系统的研究。
二、党内法规的含义、性质及特征
（一）党内法规的含义
党内法规是指党内的中央机构制定的用来规范党员干部、党的中央机构、地方机构及党的基层组织的党内法规的总称。
（二）党内法规的性质
1.党内法规的法律性
党内法规是普适于党内的一类法规，天然有着法律的属性，因而党内法规具有法律性。
2.党内法规的政治性
党内法规具有政治性是必然的，因为党内法规的适用主体就是党内机构、适用的客体就是党员干部。
（三）党内法规的特征
1.党内法规的道德性
在依法治国与以德治国的法治理念的影响下，党内法规的建构同样要遵循依规治党与以德治党相结合的二元模式。
2.党内法规的纪律性
《纪律处分条例》和《中国共产党问责条例》都强调党纪严于国法，要重视党内法规的纪律性。
3.党内法规的党性
新《准则》重视党的政治纪律，只有严格遵守党的政治纪律，党的生命力和战斗力才能有保证。
三、党内法规的演进
在中共六届六中全会上，党内法规的概念是由毛泽东同志最先提出来的。邓小平同志在党的十一届三中全会上的讲话中也都用了“党规党法”的概念。随着中共中央先后专门颁布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》、《中国共产党党内法规制定条例》和党的十八届四中全会通过的《决定》，现在在党的相关文件中基本上都使用了“党内法规”的概念。
四、党内法规的效力
党内法规的效力是指由党内法规的时间效力、党内法规的空间效力和党内法规的对人效力三者所构成的法规的约束力。
（一）党内法规的时间效力
1.党内法规的生效时间
一是党内法规公布之日起生效；二是党内法规规定生效时间。
2.党内法规的失效时间
从我国党内法规的废止或失效的情况来看，党内法规的失效主要有三种情况：
一是新法生效，旧法自然失效。二是新法明确宣布废止旧法。三是通过另行印发通知或专门决定的形式废止党内法规。
（二）党内法规的空间效力
三种主体有权制定党内法规：一是以党内的中央机构；二是地方党内机构；三是基层党内机构，所以，党内法规制定主体的不同使得党内法规的空间效力也不同。
（三）党内法规的对人效力
党内法规对人效力采用属人主义的原则，党内法规对人效力是针对于中国共产党员和党的组织的。
五、党内法规的作用
（一）党内法规维护党内统治的作用
党内法规维护党内统治作用主要有：
1.规范党内机构的运行
党内法规对党内机构的运行进行了规定，使得党内的机构的立法权、执行权和监督权互相分工、相互制衡。
2.落实党内制度
中国共产党通过党内法规将民主集中制等党内制度规范起来，为维护党内团结统一、提升党员干部的积极性发挥了重要作用。
3.维护党员利益
《党员权利保障条例》从根本上使得党员在权利受到侵害时拥有了救济的途径。
（二）党内法规执行社会公共事务作用
1.科学的管理社会公共事务
对于党如何更好的科学管理社会公共事务没有实用性很强的法律，通过党内法规使党的管理国家的活动更有依据性。
2.厘清党内机构与国家机构之间的关系
党内机构和国家机构在公共事务中会有交叉，即党内机构为了实现管理国家的目的，会行使一定的公权力，同时，国家机构在公共事务管理中也发挥作用，所以党内机构和国家机构之间会有交叉关系。
3.调整党内机构与社会团体的关系
党内机构增强和社会团体之间的联系，推动党内机构与社会团体之间的法制化。《中国共产党党组工作条例（试行）》就对社会团体的组织、运行做了明确的规定。
六、党内法规的价值
（一）党内法规的目的性
党内法规的目的是更好的规范党内的生活，更好的保障党内各项活动的有序进行。
（二）党内法規的义务性
从权利义务的视角来反观党内法规，党员对党的忠诚就是党员履行义务的表现，党员只有本分的尽职尽责，才能使我们党具有强大的生命力。
（三）党内法规的权利性
党内法规依然讲求权利本位，党内法规的运行必须尊重和保障人权，只有这样，才能让党内法规具有权威性，才会使党员干部更好的加以遵守。
七、党内法规的体系
（一）党内法规体系的纵向建构
纵向构建按照党内法规的效力由高到低可分为：党章，准则，条例，中央层面的规则、规定、办法、细则，各部委及地方省委层面的规则、规定、办法、细则，其他规范性文件（决议、决定、意见、通知）等。党章相当于法律体系中宪法的地位；准则和条例的效力等同于法律体系中一般法律的地位；中央层面的规则、规定、办法、细则相当于法律体系中行政法规；地方省委及各部委层面的规则、规定、办法、细则相当于法律体系中的规章；其他规范性文件相当于法律体系中行政规范性文件。
（二）党内法规体系的横向划分
我认为应将党内法规划分为综合性党规、党的思想建设、党的组织人事建设、党的作风建设、党的反腐倡廉、党的民主集中制建设、党的军事等七个方面。
八、党内法规的规范
（一）党内法规的原则
1.党内法规的政策性原则
党内法规通常是传达学习党的路线方针政策，主抓党员干部的意识形态，是更好地将中央的指示进行全面落实的法规。
2.党内法规的程序性原则
党内法规要具有可操作性，才能让各级党组织更好的领会中央的意图，更好的落实中央的指示，这就要求中央在制定党内法规时考虑其可操作性，各级在落实中央指示的同时也要及时的反馈落实政策的过程中发现的问题，以使得党内法规具有可操作性。
3.党内法规规范的具体性原则
党内法规具有具体性，这样可以使各级党内机构更好的领会党内的指示，太过于笼统的党内法规不利于中央意图的表达，但也不能太过于具体，使得下级党内机构在落实政策时可以自主决定的空间太小。
（二）党内法规的规则
既然是按照社会主义法律理论来建构党内法规的基本理论，那么适用于法律的规则也同样适用于党内法规，这体现于法律规则的逻辑结构。假定条件为大前提，行为模式为小前提，法律后果是前两者推论出的后果。
九、党内法规的制定
党内法规的制定如同社会主义法律体系中宪法、法律、行政法规、部门规章、地方政府部门规章一样，也要遵从一样的法规制定程序。
十、党内法规的适用
党内法规颁布后要及时了解实施情况，发现存在的问题，总结经验，由法规制定部门进行评估，根据实施情况有目的地对法规进行定期清理。
十一、党内法规的解释
党内法规解释，是指党内机构对党内法规在适用过程中认为有必要进一步说明而作出的解释。党内法规解释是建构党内法规理论的重要环节，同时，《中国共产党党内法规制定条例》还规定党内法规解释同党内法规具有同等效力，所以党内法规解释的质量高低关系到党内法规立法质量的高低，所以党内法规解释的重要性不言而喻。
十二、党内法规的监督
《立法法》对社会主义法律体系中的法律、行政法规、部门规章和地方政府规章都明确规定了相应的备案审查机制，那么，对于党内法规，《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的备案审查机制也做了规定，但规定的不够详尽，需要进一步的改善。
十三、党内法规的法规关系
社会主义法律理论中的法律关系涉及法律关系的主体、客体及内容三部分，这反映到民法中就是民事主体（自然人、法人、非法人组织）、民事客体（物、行为、权利、智力成果等）、民事权利和义务（人身权和财产权、支配权和形成权、绝对权和相对权、抗辩权和请求权等）。那么类比到党内法规，党内法规的法规关系就包括党内法规的主体（党员和党内机构）、党内法规的客体和党内法规的内容，我对于后两者的思考还不够深入，本文暂且论述党内法规的主体，即党员和党内机构。
（一）党内法规关系的主体——党内机构
党内机构主要包括中央党内机构、地方党内机构、党内基层机构：
党的中央机构有中国共产党全国代表大会、、中央政治局常委会、中央政治局、中央委员会等。
党的地方机构有地方党代会、地方党委书记、地方常委会、地方委员会、地方纪委、地方党委办公厅（办公室）、地方组织部、地方宣传部、地方政法委等。
党内基层机构包括基层党组织、军队基层连队、事业单位、农村中的基层党组织等。
（二）党内法规关系的客体——党员、干部
党内法规关系的客体包括党员、干部。党员是指遵守党的章程，享有一定的权利义务的党内成员。
（三）党内法规关系的内容——党员干部的权利义务
党内法律关系的内容包括党员干部的權利和义务。
1.党员的权利
党员干部的权利主要有：一是参加党内的相关会议，并在会议上对党的大政方针政策进行讨论；二是阅读党内的文件，及时掌握党内的动态，及时关注党的发展；三是对党开展的各项工作提出有效的建议，促进党内的各项活动有效开展。
2.党员的义务
党员的义务主要有：一是学习好党的方针、路线和政策，层层抓好落实；二是贯彻执行好党的基本路线，制定详细的执行方案；三是遵守党内法规，做遵规守纪的优秀共产党员；四是定期及时的开展党员民主评议活动，在党的民主生活会上开展批评和自我批评；五是落实好请示、汇报制度，涉及到原则性的问题时一定要向上级请示、汇报，不可善作决断，严格按照上级的指示来。
十四、党内法规的责任与制裁
党内法规的责任联系着党内法规的法规关系的内容（即权利义务）与党内制裁。违反了党内法规就要受到相应的制裁，前六章已经对党内法规的法规关系做了论述，下面主要论述党内法规的责任与制裁，而党内的制裁很容易与行政制裁、纪律处分和党内监督相混淆，对其之间的关系进行厘清就显得格外重要。
（一）党内制裁与行政制裁
党内制裁与行政制裁关系密切，相辅相成，只有将两者衔接起来才能建立起高质量的党内制裁体系。
1.横向比较两者：一是适用人员不同，但有交集；二是制裁适用范围不同；三是制裁的内容不同。
2.纵向比较两者：党内制裁的制裁体系是复杂的，后者是单一的。
（二）党内制裁与纪律处分
党内制裁包括纪律处分，纪律处分只是党内制裁的一种方式。党内制裁除此之外，还有很多制裁的措施。
（三）党内问责与党内监督
党内监督包括党内制裁，党内监督由《问责条例》、廉洁自律准则、党纪处分条例、巡视工作条例等构成。
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