严蓝 薛莉萍
摘 要 近年来，检察机关对公安机关提请报捕的刑事案件逮捕率高、不捕率低的情况正在逐步得到改善。本文通过对近年来P区院办理的不批捕案件进行深入分析，找出存在的问题，并提出对策建议。
关键词 检察机关 不批准逮捕 案件分析
作者简介：严蓝，上海市浦东新区人民检察院檢察六部检察官，研究方向：刑法；薛莉萍，上海市黄浦区人民检察院检察六部主任检察官，研究方向：刑法。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.11.298
一、不批捕案件的基本情况及特点
2015年至今年上半年，该院的不捕率居高不下。经统计，2015年不捕率为21.30%，2016年不捕率为23.5%，2017年不捕率27.5%，2018年至今不捕率为29.9%，呈逐年上升的态势。主要有以下特点：
（一）证据不足存疑不捕、无社会危险性不捕占比重大
不捕6014人中，其中证据不足不捕的3603人，占不捕人数的59.9%；无社会危险性不捕的1603人，占不捕人数的26.7%；不构成犯罪不捕的704人，占不捕人数的11.7%，其他104人（包括因排除非法证据不捕11人），占不捕人数的1.7%。
（二）不批捕案件类型较为集中
不捕案件涉及罪名前五位分别为寻衅滋事罪、盗窃罪、诈骗罪、故意伤害罪、妨害公务罪，分别占不捕案件总人数的26%、16.6%、10.3%、4.1%、3.8%。
（三）存疑不捕的案件补查重报率偏低，后续监督跟踪不够
一方面，由于案多人少，工作压力大，客观上存在“一捕（不捕）了之”的思想，缺少对存疑不捕案件补证工作的有效跟踪和监督。另一方面，由于对存疑不捕案件的补充公安应在多长时间内完成并重新报捕，现行法律、司法解释并未明确规定，因此，在公安机关办理此类案件过程中，未补证或补证不到位即随意移送审查起诉情况较多，甚至有部分案件被长期搁置或流失。
（四）不批捕案件质量总体较好
从近二年来对不捕案件的评查情况看，检察机关均能充分考虑案件证据、犯罪情节、社会危险性、犯罪嫌疑人情况、不捕后果等因素，严格依法办案，对不捕案件严格把关，作出不捕决定较为慎重。对于事实不清、证据不足的不捕案件，绝大部分检察官均进行充分的释法说理，并制作补充公安提纲，引导公安取证。经统计，该院自2015年来，仅有6件9人不捕案件公安机关提出复议，经复议维持不捕决定。
二、不批准逮捕案件数量上升的原因
（一）逮捕条件发生改变
1.逮捕必要性标准的提高
2015年10月9日，最高人民检察院、公安部联合颁布《关于逮捕社会危险性条件若干问题的规定（试行）》，对社会危险性情形作出了明确限定，逮捕必要性标准较文件出台之前，有了较大幅度提高，改变了以往社会危险性主要靠主观判断的局面，逮捕有了客观标准，由此给案件的审查逮捕带来了影响，无社会危险性不捕案件上升较为明显。从统计数据看，2015年为374人， 2016年为450人，2017年为485人，2018年1-8月为340人，呈现逐年增长的势头。
2.对证据的审查更趋严格
虽然审查逮捕阶段只要求“有证据证明有犯罪事实”，从证明标准上讲要略低于起诉、审判时的标准。但随着“以审判为中心”刑事诉讼制度改革的不断推进，对审查逮捕提出了更高的要求，要求审查证据中不轻信口供，强调客观证据的证明作用，注意证据之间的关联性，依法严格审查、判断和综合运用证据。因此，检察机关在办案过程中，相较以往对案件证据的审查更加严格，对不捕案件比例的提高有一定影响。
（二）公检两家在价值取向、执法理念方面存在差异
一是价值取向上。公安机关出于严厉打击犯罪为目标，对报捕案件证据标准的把握较宽。实践中，公安机关承办人较普遍的存在“只要有证据证明犯罪嫌疑人实施了犯罪行为就应当批准逮捕”思想，加之办案任务繁重，办案时间短，忽视收集和固定案件证据的及时性、全面性和证据之间的相互关联性，导致案件的关键证据缺失，检察机关只能依法不批准逮捕。同时，检察机关注重落实宽严相济的刑事政策，一定程度上提高了不捕率。
二是执法理念上。不可否认，部分公安承办人依然存在“构罪皆捕”等陈旧的执法观念。随着以“审判为中心”的制度改革不断推进，审查逮捕的理念随之不断更新，保障人权、疑罪从无、无罪推定等观念在检察机关承办人员中已逐渐确立。办案过程中更多的是从犯罪严重性、再犯可能性、犯罪嫌疑程度、已羁押时间等多方面综合考量，将不构罪、犯罪事实存疑、证据存在瑕疵、无社会危险性等情形案件作出不批准逮捕的处理。
（三）以责任倒逼监督，促进检察机关的监督力度不断加强
实行检察官办案终身责任制，即“谁办案谁负责、谁决定谁负责”，凸显了检察官的办案主体地位。即使是不批准逮捕的案件，一般情况下，也由办案检察官独立决定，切实改变了以往检察官办理案件中实行三级审批，不批准逮捕案件提交集体讨论决定的做法。而案件评查、业务考核、错案追究责任制等一系列措施的跟进，促使检察官责任意识的提高。同时，检察机关改变过去与公安机关之间存在的“重配合轻监督”做法，注重加强对公安侦查活动的监督，坚持疑罪从无，把握好不批捕权，客观上也促使不捕率上升。
（四）内部考核的原因
为了完成案件考核任务和指标，公安机关承办人员片面追求报捕案件数量，将一些明显不符合批捕条件的案件报捕。有一些案件虽然构成犯罪，但是采取监视居住、取保候审强制措施足以防止社会危险性发生，但是，为了完成考核任务和指标，仍将没有逮捕必要的案件提请检察机关批准逮捕，导致不捕案件增多。
三、提高不捕案件质量的几点思考
（一）建立新型的侦捕关系，充分发挥审查逮捕环节的把关、监督和引导作用
对于检察机关来言，要继续完善提前介入、引导公安取证制度。通过提前介入密切与公安机关的联系，第一时间掌握案件信息，帮助公安机关准确定性、梳理证据，积极引导公安，对案件证据中存在的问题和明显不符合逮捕条件，提出明确的取证意见，做到在公安环节不轻易报捕；对不构成犯罪的案件或不应当追究刑事责任的案件，建议作其他处理，力争将案件存在的疑点和问题解决在提捕前。
（二）加强联系和协调，与公安机关建立案件质量通报制度和联席会议制度
针对提请逮捕案件中存在的普遍性、突出性问题，检察机关要及时通报公安机关，交流、反馈在证据收集、分析、理解、采信方面的问题和分歧，统一证据标准。对一些审查后确实不符合逮捕条件的案件，与公安机关协商，达成共识后建议其撤回。特别是紧抓存疑不捕、补证后重新报捕、撤案、补证后直诉等关键点，强化与公安机关沟通交流，解决案件办理中侦捕意见分歧，充分听取公安机关的意见。
（三）加强证据审查工作，提高证据审查能力
办案中，坚持惩治犯罪与保障人权并重、程序公正与实体公正并重的理念，围绕庭审实质化特别是庭上举证认证的标准，强化对公安侦查活动的监督制约，强化证据审查工作。把证据审查从注重主观证据的审查向以客观证据审查（如书证、物证等）为核心上来，强化证据意识，避免对犯罪嫌疑人供述的过度依赖，注重复核关键性定案证据，严格依法排除非法证据，坚持“疑罪从无”，严防冤假错案。
（四）建立社会危险性评估机制
对于明显无社会危险性或公安机关没有移送社会危险性说明的案件，检察机关应要求公安机关予以补充完善，没有补充或者补充材料不能证明社会危险性的应作不批捕决定。
（五）切实提高文书的质量
补充提纲的制作，应围绕犯罪构成要件撰写，提出详细的提纲，不仅列明需要补充的有关证据种类及名称、所需补充公安的内容，而且要对下一步公安工作必需完成的任务予以明确，以确保证证据的收集及固定，充分发挥《不批准逮捕案件补充公安提纲》在引导公安机关全面正确取证中的作用。
（六）强化对存疑不捕案件的跟踪监督
对因事实不清、证据不足作存疑不捕案件，实行动态跟踪制度。由承办人对个案跟踪，由内勤建立存疑不捕案件跟踪监督台账，定期督促承办人履行监督职责，从而加强案件监督的及时跟踪、督促。同时建议相关部门对存疑不捕案件的补充公安期限及后续处理作出明确规定，以此减少案件长期搁置或流失的情况。
（七）加強对不捕案件质量的评查工作
案件质量逐案进行分析，分析是否属于“该捕而不捕”的情形，找出原因，及时总结，不断提高办案能力和执法规范化水平。通过对案件实体方面的审查监督，实现案件事前、事中、事后的全程全方位监督，确保案件质量。
