张煊 张子祥
摘 要 党内法规与国家法律都是中国共产党治国理政的制度依据，处理好两者之间的关系，使两者能够在相互平衡、有力衔接的格局下得到共同发展，从而统一协调于我国社会主义法治体系。本文通过界定党内法规的基本问题，引出党内法规与国家法律的联系，进而提出一系列路径以期实现党内法规与国家法律有效衔接，推动党内法规与国家法律互通互动。
关键词 党内法规 国家法律 软法 备案审查联动机制
作者简介：张煊，河北师范大学法政与公共管理学院法学理论专业，硕士研究生;张子祥，河北师范大学法政与公共管理学院政治学理论专业，硕士研究生。
中图分类号：D920.4 文獻标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.06.334
一、党内法规之定性
对党内法规作出准确定性，是梳理党内法规与国家法律关系的前提工作。随着近年对党内法规性质界定的讨论日趋深入，主要围绕“党内法规是不是法”这一问题进行争论，形成了两种观点：否定说认为党内法规不是法律。从立法主体、现行法律体系等方面来看，党内法规并不完全具备法的全部特征。持这种观点的学者认为，“党内法规”的提法缺乏“法理依据”。 而肯定说认为党内法规是法律，并且是“特殊的法律”。该观点在研究“软法”与“硬法”理论过程中重新解释了党内法规的法律性质——具有“法”的属性。姜明安教授就是持肯定说的代表学者之一，他认为，《立法法》本身是国家法，不会规定国际法和社会法的范围、层次、制定主体和制定程序等; 而党内法规更像是社会法、国际法这类的“软法”，具备特殊的法律性质。 将“软法”理解为一种在事实上能对人们行为产生约束作用且在实施上并不直接依赖于国家强制力保障的规则。
因此，根据肯定说的观点来审视党内法规，会得出党内法规具有“软法”的性质。而国家法律作为一种具有悠久历史沿革的“硬法”，通常与国家强制力相联系，运用法律本身的调控机制获得持久的实践生命力。因此，法治的精神伦理应该成为这两种规范机制共同追求的价值目标。
二、党内法规与国家法律之内在统一
（一）党内法规和国家法律共同存在于中国法治体系中
1.体系共存的兼容性
依法治党理念的贯彻依靠党内法规的实施，而法律的运行则对应了全面依法治国战略。从法理学角度看，两者在法治价值方面具有规范的共通性，这种兼容性体现为两方面：在其权力的来源方面，两者最核心的权力都通过人民权力的赋予，统治阶级代表广大人民的意志予以表达，立法机关获得立法权，执政党获得党内法规制定权。在其规范的内容方面，两者都是以权利和义务作为主要规范内容的。国家法律规范的是公民、法人、社会组织、国家机关及其工作人员的权利义务，而与其相比，党内法规规范的内容基本只是对党员、党组织等关于党内部的事务，但考虑到共产党的执政党地位，党内法规的制定目标、原则、内容等必定会重合于甚至相同于国家法律。
2.价值追求的一致性
首先，体现在对根本价值的追求具有一致性。党内法规为了实现从严治党、服务人民，侧重于对其权力进行限制、规范，通过监督保证党能够维护于人民的根本利益;国家法律追求的是社会秩序得到平稳运行，通过维护社会正义，实现最广大人民群众的根本利益。其次，两者在追求的理论价值上保持一致性。党内法规与国家法律的制定与运行过程都遵循着普遍的法治发展规律和一定的法理，实质正义和程序正义兼顾的特点都体现在条文中。再次，在形式价值的追求上也是一致的。两者都坚持追求“良法之治”，立法技术和党内法规制定技术不断强化，立法人员和党内法规制定人员的综合素质不断提升，使其拥有一部良法应具备的规范性、普适性、稳定性、可预期性等特质，通过实现形式价值促进根本价值和理论价值的实现，以达到两规范体系不断完备并趋于统一。
3.功能的互补性
国家法律发挥功能是通过国家强制力作为后盾予以保障的，而党内法规主要靠党内纪律对党员的约束，使党员在行动上、思想上保持自律。因此，国家法律正好能够弥补党内法规因具有软法性质而产生的不足，而党内法规也能缓解国家法律调整社会关系带来“剑拔弩张”的强硬。两者功能软硬兼备，自律与强制共同配合，优势互补，以此保障国家权力的有效运行。
（二）在效力上，国家法律高于党内法规
我国宪法规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。”《党章》也规定：“党必须在宪法和法律的范围内活动”。由此可见，国家法律具有高于党内法规的法律效力，具体表现为：一是公民的权利、义务、法律责任只能由国家法律予以确认。党内法规规范的是党员、领导干部和党组织的纪律问题，对应的处罚也属于纪律处分，定格处罚方式是开除党籍。因党内法规无权规定刑罚等处罚方式，当党员违法违纪犯严重错误时，法律应当发挥其权威性和严肃性，通过司法途径做出最终的审判处理。二是无论是制定实施还是监督保障环节，党内法规不得抵触国家法律。“如果党内法规与法律有冲突，应该先执行法律。当然如果确实是法律本身的问题造成了党内法规与法律的冲突那应该由国家立法机关及时修改法律。” 三是法律保留原则应当同样适用于党内法规。《立法法》第八条规定了十种法律保留事项，只能由全国人大或全国人大常委会以法律的形式予以确认。
（三）在严格程度上，党内法规严于国家法律
党内法规体现为更严格的规范体系。在体系上，不仅有原则性的规定，还会针对不同领域、特殊事项的實际需要制定出详细条例作为细化;既规范了党员的行为，也规范了党员的精神、作风，对党员提出了更高的行为和思想要求，比如，党章要求党员“吃苦在前，享受在后”“随时准备为党和人民牺牲一切”等，规范范围更为完整。“对党员来说，有些违反党章、党内法规制度的言行并不一定都违反宪法、法律法规。但只要违反了宪法和法律法规，它也一定违反了党章及党内法规制度。” 此外，适用与追责方面也体现了党内法规的严格性。在党员违反党规但没有违反法律或法律消极不予适用的情况下，适用党规虽可免于国法制裁，但不会免除党内处分;在党员违反党规又违反法律的情况下，必须接受双重处罚，除了承担法律责任外还要接受党规的追责。
三、实现党内法规和国家法律有效衔接
实现党内法规体系与国家法律体系的良性互动，就必须解决好两者的衔接畅通问题，化解党内法规与国家法律的冲突。
（一）梳理党内法规与国家法律的关系位阶
梳理党内法规与国家法律的位阶等级是实现两者协调衔接的基础。作为党的根本章程的党章，在党内法规体系中居于最高效力等级，与国家法律中的宪法属于同一位阶，其内容基本上是对党的建设、目标、任务等根本性、原则性事项的规定。准则，位于党章之下，效力次之，“准则相对于党章具有一定的具体化特征，但是相对于条例和规则，又是处于基本法律的位置，” 其内容主要涉及党内组织、生活和党员行为的规范。条例，效力更次之，主要针对某一领域或某一类事项进行规范，效力位阶类似于法规。效力最低者为一系列的规定、规则、细则、办法，它们是对党内生活具体领域下的再次细化，即党的某一具体工作或者事项，与法律体系中的规章处于同等位阶。
理顺下来，党内法规体系基本上以党章为首，接下来顺序是准则，条例，规则、规定、办法、细则;与之并列的国家法律体系中的位阶依次是宪法、法律、法规、规章，共四级层次、七种形式，共同构成了严密的关系位阶。
（二）实行党内法规先试先行的立法转化机制
习近平总书记强调：“要不断加强和改善党的领导，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志。”这意味着，党的意志是可以上升为国家法律的，即党内法规向国家法律转化，而这种转化就是通过国家进行立法活动。
一般情况下，某一事项如果已经由国家通过制定法律予以收纳调整，则党内法规无需重复规定。而对于某些既可以由法律来调整，又属于党内法规可规范的事项，若党内法规早于法律就已经有了相关规定的，可继续适用党内法规，通过党内法规对该事项的规范进行尝试性的探索。另一种情况，一些新型问题既无法律也无党内法规的规定但却属于全体社会成员的领域，或者因历史遗留而未能妥善解决的问题暂不能制定法律的，都可以制定相关党内法规对该事项先行尝试规范。把条文的规定放到实践中充分论证，待时机成熟或条件完全具备后，再通过立法程序将党内法规上升为国家意志。
（三）健全备案审查联动机制
党内法规与国家法律的备案审查机制还不够完善，存在“只顾自己”的现象。《立法法》明确规定了要加强规范性文件主动审查和健全备案审查反馈机制。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》中对建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制提出明确要求。因此，必须真正做到有件必备、有备必审、有错必纠，建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。“这一衔接联动机制事实上也是涵盖所有党内法规与党内规范性文件的合宪性合法性审查机制”， 从更深层的意义上还可以理解为“国家法律和党内法规衔接协调的保障机制，以及依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的防错纠错机制。”
这就要求，严格规范规范性文件的备案程序。在报送程序中主要做到如实记录、及时汇报;在审查过程中，应主要审查“是否超越权限;是否同法律、法规、规章和党内法规以及党中央、国务院关于党风廉政建设和反腐败的方针、政策相抵触;是否符合制定程序和规范化要求。” 最后做好事后监督、定期检查工作。
在备案审查联动机制中，由人大的备案审查机构负责合宪性、合法性审查工作，对报送的党内法规或规范性文件是否抵触宪法和法律的规定作出具体审查，以此保证党内法规与国家法律得到有效衔接。合规性审查由党的备案审查机构执行，具体审查并解决该法规与党章、党的大政方针、上位法规、其他同位法规对该事项规定的冲突问题，针对的是党内法规体系内部的有机协调。若发现问题，应及时转送有权机关处理，并提出纠正建议，发挥好沟通协商机制在纠错方面的重要作用，同时加强沟通协商后的督办工作。
注释：
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