摘 要 习近平总书记在十九大报告中指出：中国特色社会主义进入了新时代，人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾成为新时代社会主要矛盾，通过解决、完善中央与地方事权和支出责任的划分问题，有效缓解中央与地方在财权方面的深层次矛盾，进而为缓解地区之间发展不平衡不充分的问题提供财税法治的解决路径。本文主要是以《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》为切入点，借鉴英国财税法治的经验，提出了我国财政事权和支出责任改革的思路。
关键词 社会主要矛盾转变 财税法治 支出责任 财政事权
作者简介：张豪渠，暨南大学法学院＼知识产权学院。
中图分类号：D60 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.05.174
一、前言
随着新时代社会主要矛盾的演变，“不平衡不充分的发展”如今已经成为中国社会经济发展的一道缩影，政策制定者当初承诺的“先富帮带后富”的美好愿望并没有实现，相反，地区之间贫富差距加大的事实却令人忧心忡忡。为应对这一新时代社会主要矛盾转变的事实，财税领域需要进行改革，应该不断实现治国思维的转变，完善财税立法，构建一个规范完整、体系严密、结构良好、与财政目标相融合的市场经济法律体系。因此，笔者认为，实现财税法治是有效应对新时代社会主要矛盾转变的改革路径。落实到具体制度层面，则是通过解决中央与地方事权和支出责任的划分来实现财税法治，进而有效应对社会主要矛盾转变的局面。
二、 财税法治的理论支撑
1919年，德国著名税法专家阿尔伯特·亨泽尔根据《税法通则法》，在《稅法》中对“税收债务关系说”进行了界定 。在他看来，税收法律关系是一种债权债务关系，主要体现在公法层面，同时也是国家要求纳税人履行债务的关系。这一理论影响了税法学的发展，对于我国税法的完善而言，也应该以“税收债务关系说”为指导来对纳税人的权益进行保障 。从本质上看，财政是一种财富分配，是私有化的产物，由于国家特征的不同，财政的类型也是有所差异的。在传统宪政理论看来，要实行宪政需要确保两个方面的问题：第一，公民权利，公民权利是一个国家中公民身份的确认，是一个民族民众发展的重要前提，但是在发展过程中会存在权利受损的危险，第二，制度设施和权力，在国家的发展中，制度设施和权力也非常重要，它使国家存在和发展的重要保障，但是在国家运行中会出现权力被扩张或者被滥用的情况。所以，为了规制财税领域国家权力侵害公民权利，构建国家财税现代治理体系，必须要实现财税法治。由此可见，财税法治有其深厚的理论渊源与法理支撑，并不是空洞无物的政治口号，所以其能为解决新时代社会主要矛盾转变提供思维路径与制度路径。
三、 中央与地方事权和支出责任划分及其改革
（一） 简述中央与地方事权和支出责任划分问题
国内理论界对事权的论述比较丰富，王国清、吕伟指出：事权是公共服务职能的对应，本级政府的事权就是政府应该提供本级公共服务的具体职能。秦强在文章中认为：事权是一种权力，这种权力是某级政府为了实现政府职能而产生的。白景明提到：从本质上看，政府事权就是政府能够提供能够满足不同需求的差异化的公共产品。关于支出责任的概念，理论界的研究也比较充分，一般情况下是这样定义的：支出责任就是政府通过财政资金的使用为所管辖范围内提供公共物品，进而履行所属事权的支出权限。所以说，作为财税分权体制的核心内容，理顺事权和支出责任划分是实现财税法制的重要关键点。
（二） 中央与地方事权和支出责任划分改革要点
十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，《决定》对事权和支出责任建设提出了相应的要求，2014年6月通过的《深化财税体制改革总体方案》，对新一轮财税体制改革的目标、任务、内容进行了明确，并提出要到2020年基本建成。随着2016年《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》的颁布，推进财政事权和支出责任制度融合成为新时代的必然要求。实现财政事权和支出责任的协调发展，要以党的领导为统领，中央决定财政事权，坚持法制化、规范化的思想不断健全社会主义市场经济，按照统筹兼顾的原则，实现基本服务的全面性和高效性，实现权、责、利的有效融合，实现行政事权和支出责任的相适应。
四、英国财税法治早期的有益经验
英国是世界上财税法治较为健全的国家，在财税法治方面有着较为成功的经验。尤其是1215的《大宪章》和英国早期资产阶级革命，这些都无处不体现了“为财税抗争”的底色，英国“无代表不征税”的思想牢固刻在民众的心里，同时也指导者社会公众不断前进。从事权和支出责任的层面看，英国主要就是代议制背景下中央集权和地方自治两方的博弈，可以概括为中央和地方财税关系理清、税权和事权的法定、引入社会监督主体，在中央集权与地方自治交织发展的过程中分享与共治模式的制度实践。基于英国早期的财税法治经验，笔者认为在地方事权和支出责任划分方面应该注意以下几点：
第一，从法律的角度界定各级政府的事权划分情况，实现事权履行的合理性。第二，对各级政府之间的支出责任和事权体系进行明确，把支出责任和财政收入结合起来，不断凸显中央的事权支出责任。第三，在调整财税法制度设计的过程中，结合我国事权实际，强化市场准入和社会公众参与度。
五、事权和支出责任划分与财税法治的衔接
根据《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》，合理划分中央与地方财政事权和支出责任是政府有效提供基本公共服务的前提和保障，也是实现国家治理体系和治理能力现代化的内在需要。
（一）划分中央和地方财政事权
其一，凸显中央的财政事权，以中央为引领。其二，不能忽视地方事权的重要性，保障地方事权。其三，加强地方事权和中央事权的协同发展。其四，坚持动态原则来实现财政事权的划分。
（二）完善中央与地方支出责任划分
其一，中央要做好财政事权的支出责任，确保责任的明确。其二，地方要从地方的情况出发，承担好地方财政事权。其三，根据差异性的原则，对中央和地方共同的财政事权进行划分。
（三）加快省以下财政事权和支出责任划分。
事权和支出责任划分的改革，无不凸显着财税法治的身影。通过推进中央与地方财政事权的划分，有效地解决了中央与地方争权的千古難题，这对于实行了几千年的中央集权制的我国而言，更具有非凡的意义。其次，通过完善中央与地方支出责任的划分，有助于实现“中央的责任中央承担，地方的责任地方承担”的格局，以确保适当缓解地方的财政压力。特别是对于一些贫困地区来说，解除了施加于它们之上的不合理、不公平的财政压力，这无疑也凸显出财政正义的本质。因此，通过对事权和支出责任的划分有利于实现财税法治，并通过实现财税法治，使一些经济发展滞后的地区能有效减少财政负担并相应扩大财政收入，进而有利于解决地区之间发展不平衡不充分的现实问题，切合人民群众美好生活的愿景。
六、再论社会主要矛盾转变的财税法治应对策略
俗话说，穷则思变，变则通。社会主要矛盾转变是一个时代性的课题，充分反映了我国几十年改革开放所展现的巨大变化，这是一种成就，同时也对我国的国家治理体系和治理能力水平提出了更为严格的要求。通过解决、完善中央与地方事权的支出责任的划分问题，有效缓解中央与地方在财权方面的深层次矛盾，进而为缓解地区之间发展不平衡不充分的问题提供财税法治的解决路径。这一路径就是笔者在本文中多次提到的应对新时代社会主要矛盾转变财税法治应对策略的法律路径。当然，应对社会主要矛盾转变的策略不止华山一条路，除此之外还有政治、经济、文化等方面的解决路径。但是，在财税法治的语境下来应对社会主要矛盾转变的独特功能是其他解决路径难以替代的。
注释：
“税收债务关系说”否定了传统“税收权力关系说”中由征税机关课税处分这一行政行为创设纳税义务的观点，认为税收债务是一种法定债务，纳税义务不依课税处分成立，而以满足课税要素而成立。参考王先林等著《经济法学主题研究》第288页。
马克思和恩格斯认为，国家（政府）有政治统治和社会管理两大职能，政治统治职能是其核心，社会管理职能是其基础和前提。因为，“政治统治到处都是以执行某种社会职能为基础，而且政治统治只有在它执行了它的这种社会职能时才能持续下去”。
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