徐晓楠 朱名仁
摘 要 自2013年习近平主席提出了“一带一路”倡议以来，“一带一路”相关项目覆盖了全球60%的人口，占全球GDP的三分之一，民航在“一带一路”中发挥重要的先导作用。在经济全球化和区域一体化背景下，更加开放的航空自由化成为民航业发展的需求和趋势，实现“ 一带一路”航空运输自由化对更好的促进沿线国家经济贸易文化的交流具有深远影响。顺应航空自由化发展趋势，探讨与“一带一路”沿线国家签订的双边航空运输协定的法律缺陷，并提供解决方案，对“一带一路”航空运输逐步自由化、世界航空运输自由化的实现具有重要意义。
关键词 航空运输自由化“一带一路” 双边航空运输协定
基金项目：中国与一带一路沿线国家双边航空自由化协定法律问题研究，项目编号：201810059020。
作者简介：徐晓楠、朱名仁，中国民航大学。
中图分类号：D826 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.04.035
2013年国家主席习近平提出共同建设 “21世纪海上丝绸之路”。“丝绸之路经济带”和 “21世纪海上丝绸之路”简称“一带一路”倡议。从“一带一路”倡议提出至今，我国已在西安、乌鲁木齐等“一带一路”沿线省份新建机场33个，在民航建设方面总投资达1636亿元，我国企业参与沿线国家近40项机场及民航设施建设，中国作为“一带一路”倡导者，在航空运输自由化和基础设施建设方面做出了巨大贡献。 国际航空运输现行体制下， 双边协定是两国通航的主要法律依据，两国之间通过订立双边航空运输协定组织和经营国际航空运输业务， 确立航线、运力、运价、交换运营权利及指定航空公司。目前中国已与62个“一带一路”沿线国家签订了双边航空运输协定，其中与43个国家实现空中直航，每周共有约4200个航班往返于中国与“一带一路”沿线国家之间;国航、南航、东航等国内航司加大对沿线市场的运力投放，新开“一带一路”航线240条。统计显示，近年來随着沿线新开航线的增多，“一带一路”国际客运量在全球旅客中的占比大幅提升，已从2015年的39.8%提升到2017年1-4月份的47.1%。 民航在促进“一带一路”各国间的贸易往来与交流中扮演着重要角色。
一、国际航空运输自由化趋势
经济全球化和区域一体化的发展使更加开放的航空自由化成为民航业发展的需求和趋势。目前一些已经形成的航空运输组织， 作为全球化的组成部分，是通向航空运输全球化的阶梯， 在一个地区率先实现航空运输自由化， 并推动了全球航空运输自由化。
1919年巴黎和会通过了关于管理空中航行的公约，全世界第一个国际航空运输规则的法律框架由此产生 。1978年起，美国将过去的双边航空协定修改为双边自由化航空协定，并将其推广至盟友国家，先后与荷兰、德国、新加坡等二十多个国家签订自由式协定;再次突破国际航空运输的双边体制限制，大幅度增加了自由化内容。
欧盟1978年提出了定期航空运输自由化的第一套一揽子自由化方案。1997年欧盟第三套方案实现了航空运输市场完全自由化。2007年欧盟与美国签署的航空运输协议取代了各成员国在过去分别与美国签署的双边协议，在运力、运价、市场调节方面实现了全面自由化。在经济全球化和区域经济一体化的驱使下，美国和欧盟的实践对我国参与国际航空运输法律秩序的全球治理具有借鉴意义。
二、“一带一路”双边航空协定核心问题研究
双边航空协定的主要内容是双方国家对等地交换航空商业运输权利，其中需要双方协商达成协定的核心问题是主要是运力和运价的约定。
（一）对运力的约定
运力，即运输能力，一般指使用哪种型号的飞机（载客作为数或载货吨位），在一定期限（一月、一周、一天）的航班次数 。以中国与英国签订的航空运输协定为例，其中第十条，对运力规定了以下几方面内容：1.双方指定的空运企业在经营协议航班时，享有“合理和平等”的机会且应考虑到双方的利益，以免影响在相同航线（或航段）上的其他航班;2.与运力有关的班次、飞行时刻表、运输章程等事项，由双方指定空运企业协商确定，且经双方航空当局同意;3.指定空运企业提供的航班，应“按合理的载运比率提供足够的运力”，尽量满足双方市场需要。
由此，运力虽由缔约双方指定的空运企业协商确定，在签订、履行协议方面，还需要考虑相关因素，这也是双边航空运输协定无论是在竞争还是在服务方面都更加紧密地贴合市场的鲜明体现，也是航空自由化的进步。但仍存在着一些障碍，比如双方企业确定的运力仍需要双方航空当局同意、“合理的”等词语实际意义不明等。
（二）对运价的约定
对运价，双边协定中规定为“运价规章”，指为运输旅客、行李和货物所支付的价格以及采用这些价格的条件，包括代理和提供其他附属服务的价格和条件，但不包括运输邮件的报酬或条件;与国际上一般的概念相同。对其具体内容，仍以中国与英国签订的航空运输协定文本为例，其中第十一条，双方对运价约定了以下方面的内容：1.运价由低约双方指定空运企业商定，在合理的水平上制定运价，并考虑到经营成本、合理利润及其他空运企业的利益等因素;2.运价需双方航空当局批准，并有一定的程序上的时间限制。
综上，从双边航空运输协定对运力、运价规定的内容上看，其规定的模式更趋近于“双批准式”，但在其基础上又增加了“合理的”“满足运输需要”等说法，加强了市场趋势对双方协议确定的运力的导向作用，弱化了双方政府在核心条款上的指导作用。在双边航空协定对运力、运价的核心条款上，双方的意向都趋向于尽可能的利用市场本身的调节机制由双方指定的空运企业协商确定，尽量减少政府在其中的控管作用，体现了“一带一路”民航运输自由化的发展趋势。
三、 “一带一路”航空运输自由化下的法律缺陷
由于各国法律背景和社会文化背景不同，航空运输协议在“一带一路”国家的推行会引起许多问题。“一带一路”区域航空发展也面临一些法律瓶颈亟待突破。
（一）不同法律制度及政治文化宗教背景冲击
“一带一路”沿线各国法律制度差异较大。“一带一路”沿线国家法律制度有大陆法系、英美法系和伊斯兰法律，还有一些国家的国内法就存在多种法系的冲突。各国法律制度差异很大，尤其是各国的航空法，因存在翻译障碍问题，在“一带一路”航空运输协议的实施过程中，私主体很难掌握通晓当地法律。出现“一带一路”航空运输民商事纠纷时，如何克服属地管辖和用尽当地救济的限制，保护各国航司在“一带一路”航空运输中的合法利益是需要解决的焦点问题。
（二）缺乏有强制力的争端解决机制。
“一带一路”航空自由化建设涉及大量跨国商事活动，结合中国现有缔结的多边及双边航空运输协定，从文本内容上看，在争端的解决方面只是提到：缔约国航空管理部门，本着友好合作，相互谅解的精神，通过直接协商予以解决。如仍不能得求解决，缔约双方应设法通过外交途径予以解决。 再以中国与波兰的“一带一路”建设谅解备忘录，规定争端只是简单地通过友好协商得以解决。 总体而言，“一带一路”沿线的航空运输协定欠缺有强制力的争端解决机制。
（三）现行双边协定自由化程度低。
与美欧推行的开放天空模式相比，我国航空运输自由化推行起步晚，协议模式老旧;后来随着中国国际地位的提升，一些国家不愿我国航司介入他国航空市场带来竞争。因此我国签订的双边航空运输协定在运力、运价尤其是航权自由化方面限制过多。但同时，“一带一路”沿线大部分国家对外航空政策较为保守，一些在航空市场份额占比高的国家间形成恶性市场竞争，一味追求本国利益，缺乏各国间商业合作与信息共享成为“一带一路”航空运输自由化的主要障碍 。
四、“一带一路”航空运输进一步自由化展望
（一）积极构建“一带一路”争端解决机制
在现“一带一路”倡议下，中国应当与沿线国家携手共建一个有效的争端解决机制，在这个过程中，相关国家可以参考世界上其他争端解决方案的有益经验， 比如WTO的争端解决机制。作为全球范围内较为成功的国际争端解决机制，若中国与“一带一路”沿线国家在经贸方面产生了纠纷，双方却又无法有效协商解决时，可能会就该项目或事件诉诸WTO解决。WTO争端解决机制的第一步，是双方国家进行磋商。在“一带一路”航空运输语境下，构建争端解决机制，其不仅要解决中国与其他国家的矛盾，更要为相关合作国家之间提供一种有效的解决方式。参考磋商，调解无疑是一种机动性高且有效的协商方式。相比于国与国之间进行的“谈判”，调解有利于私主体与私主体、公主体与公主体之间更加灵活地去协商解决，比起法律上的权利义务与证据规范，调解更注重于航空运输公司商业模式、合作关系、经济利益等方面的考量与让步，有利于促成解决方案的形成。因此，调解可作为且优先作为“一带一路”航空运输争端解决第一步采取的方式。
（二）以逐步自由化为宗旨
由于“一带一路”沿线国家发展水平、文化背景具有很大差异，且发展中国家与发达国家对航空自由化的认知、政策規划都不同，无法达到同步自由化，在航空运输自由化领域应以“逐步自由化”为原则，其进程与相关国家政治政策、各成员方的整体和个别服务部门的发展水平， 以及双边协定谈判中各方的博弈情况密切相关。由此，实现“一带一路”航空自由化，需要沿线各国的共识与配合，尤其是各国在航权赋予、航空运输市场准入条件与程序、国民待遇与最惠国待遇等方面，根据各国经济水平逐步放宽政策，为自由化创造具体条件。
（三）借助国际民航组织推动“一带一路”航空运输自由化进程
2003年， ICAO第五次世界航空运输大会全面研究了航空运输自由化问题，大会一致认为：航空运输自由化是发展的必然趋势， 制定了各类型自由化航空运输协定范本，供各国参考 。中国在倡导“一带一路”航空运输自由化的进程中，应借助ICAO等国际航空组织的交流平台，组织从区域到全球航空自由化的经验交流，逐步建立“一带一路”航空运输自由化的构架，确保沿线国家积极持续地参与航空运输活动。中国积极推进“一带一路”航空运输自由化建设，不仅顺应了世界航空领域的趋势发展，更是对现存主要的双边体系的进一步突破，这对国际航空运输自由化的发展具有深远意义。
注释：
习近平在“一带一路”国际合作高峰论坛开幕式上的演讲：携手推进“一带一路”建设。
中国民航局“民航局法治建设国际合作”.http：//www.caac.gov.cn/ZTZL/RDZT/MHGGKF/ZTXWFBH/201811/ t20181123_193106.html.访问日期：2018年12月15日.
中国民航局：www.caac.gov.cn.主动服务“一带一路”倡议全面提升航空互联互通水平——访中国民用航空局副局长王志清.新闻发布时间：2017-05-12.
肖永平，孙玉超.论现代国际航空法的自由化趋势.法律科学.2010（4）：160-168.
王铁崖. 国际法.北京：法律出版社.1995： 294.
刘志云.国际航空运输自由化实践对我国的影响及对策.国民航飞行学院学报.2002（1）：6-9.
Chris Lyle. The future of international air transport regulation. Journal of Air Transport Management， 1995， 2（1）：3-10.
胡浩，徐建伟.中国航空自由化探索的机遇分析——基于后金融危机时代并购热潮的思考.北京航空航天大学学报（ 社会科学版）.2014，27（4）.
赵维田.国际航空法.北京：社会科学文献出版社.2000：96.
中国与东盟航空运输协定、中国与捷克航空运输协定。
中华人民共和国政府和波兰共和国政府关于共同推进“一带一路”建设的谅解备忘录。
Alan Khee-Jin Tan， The Future of Multilateral Liberalisation of Air Transport in Asia， in David Timothy Duval ed. ， Air Transport in the Asia Pacific， Rputledge press， 2014， 259-275.
王贵国.“一带一路”争端解决机制.浙江大学出版社.2017年版.
http：//www.icao.int/cgi/goto-m.pl？icao/en/trivial/asssess.htm.
