摘 要 行政强制措施检察监督的有限性和间接纠错性决定了目前在实践探索阶段检察监督的范围应严格限定在《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中关于对行政强制措施实行司法监督的要求范围内。同时，从合法性和经验样本两个要素考量，监督方式宜采用检察建议、支持起诉、行政公益诉讼、抗诉等方式，上述四种监督方式因分属于诉讼程序外的监督和诉讼程序内的监督的不同，有其不同的程序设计，确保监督效果。
关键词 行政强制措施 检察监督 检察建议
作者简介：阮晓霞，浙江省台州市人民检察院民事行政检察部副主任。
中图分类号：D926.3 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.133
规范和监督行政强制措施，是近几年我国行政法领域较为关注的课题。《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）中明确要求“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”。作为司法监督主体的重要力量 ，检察机关当然不能置身事外。本文拟从检察机关贯彻落实《决定》相关要求之视角，探讨行政强制措施检察监督制度之构建，以期为司法实践乃至立法提供些许参考。
一、行政强制措施检察监督的性质和范围
（一）行政强制措施检察监督的性质
1. 监督的有限性
行政强制措施检察监督是检察权对行政权的监督。由于受利益因素影响，行政权易于膨胀，如不加以制约，易导致异化。但是，行政权效率性和自由裁量性的特征，必然赋予行政机关在法定范围内自由选择其认为合乎目的的正确行为的权力。因此，检察权对行政权的监督，应保持适当的理性，以保证行政权的行使有一个相对独立的空间。具体到行政强制措施检察监督中，检察机关应尽量避免对行政机关采取的行政强制措施以及行政相对人的意思自治进行不适当的限制和干预，监督应保持一个适当的距离和合理的限度。
2. 监督的间接纠错性
监督一般有两种目的：一是预防错误的发生;二是纠正已发生的错误。前者以监督机关对监督对象存在管理权为前提，行政强制措施检察监督中的监督权显然不具备上述特性，检察机关的监督应属纠错目的的监督而非防范目的的监督。因而在行政强制措施检察监督中，只有当行政机关的行为发生错误时，检察机关才能对此提出纠错意见。而且这种纠错性的监督也不具有管理性监督直接纠错的效力，行政强制措施检察监督所引起的效果仅仅在于启动救济程序，其结果为行政机关自行纠正错误或诉诸于司法途径纠正错误，其价值在于提醒、警示效用。
（二）行政强制措施检察监督的范围
行政强制措施检察监督的有限性及囿于该项工作尚处于探索阶段，行政强制措施检察监督的范围宜借鉴检察机关推进公益诉讼试点的工作方法，不包揽一切、包打天下， 严格限定在《决定》要求的“完善对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行司法监督制度”内。对《决定》上述内容的解读，我们借鉴字面解释来框定监督范围：一是监督的范围限定在行政强制措施，不包括行政强制执行措施。《行政强制法》明确将行政强制区分为行政强制措施和行政强制执行，并对两者作了清晰的定义，《决定》上述内容显然不包含行政强制执行。二是只对涉及公民人身、财产权益的行政强制措施实行监督，不包括法人及其他组织。相较于法人及其他组织，对于维护自身合法权益，自然人显然处于弱势，且《行政强制法》将公民、法人和其他组织作为三个并列的主体来表述，显然公民不包括法人和其他组织，因此《决定》中“公民”应理解为自然人为妥。三是适用和不适用《行政强制法》的行政强制措施均应纳入监督范围。对于不适用《行政强制法》的行政强制措施，也大多涉及到公民的人身、财产权益，属于《决定》要求范畴，不会应其适用特别法而改变其性质，理应归入检察监督范围。
此外，《行政强制法》第十五条第三款赋予公民、法人或者其他组织可以向行政强制的实施机关就行政强制的实施提出意见和建议的权利，该其他组织当然包括检察机关，而且检察机关作为法律监督机关具有其他组织不可比拟的天然优势。因此，行政强制措施的实施情况也应纳入检察监督的范围，当然此处“实施情况”我们宜理解为在宏观层面把握的行政强制措施實施过程中出现的某一类情况，否则将回归上述个案监督范畴，无探讨之必要。
二、行政强制措施检察监督的方式
目前理论界提出的行政强制措施检察监督的方式主要有检察建议、纠正违法通知、检察意见、检察提醒、支持起诉、行政公益诉讼、行政公诉、抗诉等。笔者认为，上述方式有其一定的合理性，但基于法律支撑及实践需要因素之考虑，宜择优而用。具体作如下分析：
（一）法律支撑：监督方式合法性因素
已经法律化或者说在一定程度上得到法律和规范性文件的认可，应是考量采用某种监督方式的重要因素。上述监督方式中，检察建议在《中华人民共和国检察官法》第三十三条第二项、《人民检察院检察建议工作规定（试行）》《人民检察院行政诉讼监督规则（试行）》第三十四条中有明确规定，且对行政强制措施的监督完全契合《人民检察院检察建议工作规定（试行）》第一条中对检察建议的定位。纠正违法通知属于诉讼监督活动，是人民检察院根据诉讼法的明确规定，对立案、侦查、审判、执行等活动中发生的具体违法行为提出纠正意见。 最高人民检察院《民事行政检察文书样本（试行）》中规定的“纠正违法通知”书面文本亦是仅适用于审判过程。 检察意见是刑事诉讼法第一百七十三条第三款明确规定的一种形式，是对被不起诉人需要给予行政处罚、行政处分或者需要没收其违法所得的，人民检察院应当提出检察意见。该两种监督方式显然与行政强制措施检察监督的性质不相契合。支持起诉有民事诉讼法的相关规定，行政诉讼中可以参照执行;行政公益诉讼已为行政诉讼法第二十五条第四款所确认;行政抗诉则在行政诉讼法中有明确规定。因而，此三种监督方式在诉讼程序内的行政强制措施检察监督中是完全适用的。检察提醒和行政公诉迄今为止没有得到任何法律或规范性文件的认可，且后者在学界尚有诸多争议，因而不宜采用。
（二）实践需要：监督方式经验样本因素
丰富的经验素材可以在操作层面为一项新的制度提供成熟可供借鉴的样本，因而也是考量监督方式采用与否的重要因素。尽管目前检察建议缺乏具体程序规范，但书面检察建议毕竟是现有法律规定的检察机关法律监督形式，且在实践中被广泛运用，加之其以“柔性监督”的优势，有效弥补了法律监督手段匮乏的局面，被建议单位也易于接受，应将之规定为行政强制措施检察监督的基本形式。支持起诉和行政公益诉讼近几年检察机关在不断实践中，也积累了一定的成功经验，不失为行政强制检察监督的有效方式。抗诉是目前检察机关使用时间最长、范围最广，监督效果最好的一种监督方式。纠正违法通知和检察意见在检察机关民事行政部门鲜少适用，实践经验积累不足。而检察提醒、行政公诉于法无据，带来检察权肆意扩张的错觉，不宜作为监督方式。
（三）小结
从以上分析可知，检察建议、支持起诉、行政公益诉讼、抗诉这几种监督方式既有监督方式的合法性支撑，又有较为丰富的实践样本可资借鉴，无论从今后立法的完善还是目前实践探索阶段可操作性考虑，对行政强制措施检察监督方式来说应是优位的，且这几种监督方式契合行政强制措施检察监督的有限性和间接纠错性的特性，能充分发挥监督的效用。
三、行政强制措施检察监督的程序设计
行政强制措施检察监督可以分为诉讼程序内的监督和诉讼程序外的监督，程序设计也由此而不同，有分类探讨之必要。
根据上文情况，诉讼程序内的监督方式为支持起诉、行政公益诉讼和抗诉。支持起诉在实践中有不同做法，有的检察机关仅提交支持起诉意见书表达书面意见，有的采用直接代理的方式支持当事人将诉讼进行到底，有的参照检察机关参加抗诉的再审程序。 笔者认为，基于我国检察权的定位及支持效果的考虑，在行政强制措施检察监督中，支持起诉方式宜参照检察机关提起抗诉的再审程序，检察机关提交支持起诉意见书，并参与庭审过程，在法庭辩论终结后发表支持起诉意见。行政公益诉讼目前在检察机关实践探索中正逐步形成一套行之有效的程序，对行政强制措施提起公益诉讼只需在符合一般公益诉讼条件的前提下在范围上作精准把握，相关程序对其完全可以适用，本文不再赘述。抗诉的程序无论是法律规定还是实践操作，已相当成熟，无探讨之必要。
诉讼程序外的监督，即检察建议监督方式程序架构如下：
1.启动程序
检察机关受理或发现相关线索后，经审查认为有监督必要的，应当自受理或发现之日起三十日内立案。对严重危害社会公共利益、易引发群体性事件，严重侵害公民人身权利等监督不及时会造成危害后果扩大或损失无法挽回的，检察机关可以在立案前提前介入，实施过程监督。对情况紧急，强制措施会造成重大、不可逆转损失的，在当事人提供相关担保后，检察機关可以向行政机关提出暂缓执行的建议。
2.审查程序
案件应当在立案之日起三个月内审结，审计或鉴定期间不计算在内。有特殊情况需要延长的，经检察长批准，可延长一个月。案件审查以书面审查为主，可以依法调查取证，但检察机关享有的调查取证权不宜过度扩张，应与在民事抗诉中的调查取证权相类似。经审查，认为符合监督条件的，发出检察建议，不符合的，终结审查。
3.后续监督程序
基于检察建议“柔性监督”的特性，检察机关提出检察建议后还需以下配套举措跟进：一是与行政公益诉讼的衔接。针对实践中被监督单位收到检察建议后不予理会的情形，若案件属于行政公益诉讼范畴，检察机关应及时提起行政公益诉讼。二是追究相关责任人责任。办案中发现被监督单位工作人员应当追究纪律责任的，可以向有关部门提出检察建议或纪律处理建议;构成犯罪的，应当及时移送线索，依法追究有关部门和相关责任人的刑事责任。三是类案监督。检察机关可以就一定时间段内履职中发现的问题对行政强制措施的实施情况作出分类评价，以类案监督的形式提出检察建议，提升监督质效。
注释：
曹建明.各级党委应当支持和保证同级司法机关对国家机关及公职人员依法进行监督.检察日报.2016年11月24日，第2版。该文指出“在我们国家，司法监督是指人民法院和人民检察院通过履行宪法法律赋予的审判、检察职能，依法对国家机关及公职人员行使权力进行的监督”。
最高人民检察院民事行政检察厅编.检察机关提起公益诉讼实践与探索.中国检察出版社.2017年版.第48页.
陈国庆.﹙人民检察院检察建议工作规定（试行）﹚解读.人民检察.2010（1）.
黄纯丽.纠正违法意见监督方式研究——以民事检察监督为视角.山西农业大学学报（社会科学版）.2011（12）.
王丽娴.检察机关支持起诉制度的完善.重庆工商大学学报（西部论坛）.2008（S1）.
