摘 要 习近平总书记在党的十九大报告中提出了新时代国家改革开放发展的总目标——完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化。同时，十九大报告强调基层治理和乡村治理的主要内容为，“要巩固基层政权，完善基层民主制度，保障人民知情权、参与权、表达权、监督权;不断促进社会公平正义，形成有效的社会治理、良好的社会秩序;加强农村基础工作，健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。”县乡人大作为我国基层权力机关，是国家治理的根基，同时也是与基层人民群众沟通最频繁最直接的机构组织。
关键词 宗族关系 县乡 人大 工作关系
作者简介：廖原，中共东莞市委党校。
中图分类号：D624 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2019.03.082
我國幅员辽阔，人口结构多样化。在广大的乡镇行政区划中，存在着众多历史遗留下来的风俗制度，其中以宗族乡绅最具有代表性和现实性。祖宗制的存在体现了中国广大乡村为何没有权利意识，中国为何法治如此艰难，以及礼治产生的多重效应。在基层社会关系方面，宗族关系又解释了为何男权社会和传统社会结构的顽固保持给基层民主制度开展带来的困难;在实际情况中，中国的乡绅、师儒产生的原因是农耕文化发展下技术知识与规范知识的分化，以及最为显著的弊端是中国传统权力的统治即教化权力，对社会经济发展和人大权力机关在县乡层面运行的巨大困难。在国家行政治理体系中，要巩固基层政权，完善基层民主制度，离不开对宗族关系度和乡绅团体的深入解剖与矛盾协调。因此，如何建立起乡镇行政区划内宗族乡绅制度与乡镇人大工作的沟通协调机制，最大的发挥出宗族关系内部的正面效应来支持和巩固党纪国法在基层工作的开展，是我们需要深入思考和切实解决的问题。进而，通过了解我国县乡级行政治理的重要意义与宗族关系对县乡人大工作带来的影响，运用科学的治国理政思路建立起宗族关系与县乡人大工作的沟通协调机制，是我们切实解决县乡人大工作屏障推进国家治理能力现代化的努力方向之一。
一、我国县乡结构的行政治理意义
县乡人大是基层国家权力机关，是我国地方政权的重要基础，是实现基层民主的有效形式。我国县的建制始于春秋时期，秦始皇统一中国后推广到全国范围。两千多年来，县一直是我国国家结构的基本单元，是国家政权体系中最稳固、最基础的一级。司马迁《史记》中记载“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治。”通过文意逐渐引申为，“郡县治民，从制则天下安矣。”从法制史的角度考察，在古代县级以下一般不设正规的政区，主要由宗族乡绅等通过非行政手段来进行治理。新中国成立后，我国设立了乡镇政权，并作为五级政权体系国、省、市、县、乡中最基层的一级。根据国家民政部资料，截至2014年年底，全国共有2854个县级行政区划单位（包括1425个县、117个自治县、897个市辖区、361个县级市、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区）;共有32685个乡级行政区划单位（包括11111个乡、1019个民族乡、20401个镇、151个苏木、1个民族苏木、2个区公所），还有7696个街道。①
重视基层工作是我们党一直以来的优良传统，无论是在战争时期还是和平年代，重视基层、基础性工作都是我党牢固根基、凝聚力量的成功之道。党的十八大以来，以习近平同志为总书记的党中央高度重视县域治理和基层政权建设。今年1月，习近平总书记在中央党校县委书记研修班学员座谈会上发表重要讲话，深刻指出：“在我们党的组织结构和国家政权结构中，县一级处在承上启下的关键环节，是发展经济、保障民生、维护稳定、促进国家长治久安的重要基础。”
二、宗族关系度对县乡人大工作的影响
人民代表大会制度是中国特色社会主义政治文明的重要载体，在国家治理体系中发挥着重要作用。县乡人大作为国家权力机关的基础性机构，在推进基层民主政治建设特别是提高国家基层治理能力水平方面发挥着关键作用。但是，县乡人大工作由于面临基层其问题如机构设置不健全、工作制度不完整、职能发挥不充分、履职能力水平弱等问题也层出不穷。
在乡镇一级层面，宗族关系度给县乡人大工作的开展带来了正反面的双重影响。正面方面，宗族关系度中的忠孝仁义信等传统儒家礼教文化使得族人能够自觉遵守乡约民俗，为县乡基层法治的普及奠定了深厚的人文基础。在广东省境内，广府人长期以来纯朴务实、遵守营商规则的习俗使得县乡区域的工农商业得到了改革开放以来的长足发展。据悉，有一个村内三百年来未出现过一个罪犯，很大一方面得益于宗族内部的宗法严明和对内部族人的礼教约束。这是宗族关系度给县乡层面带来的正面效应。从反面来说，宗族关系度延续了封建社会等级制度和剥削阶级的权贵思想，地方庞大的家族势力会给县乡民主工作的开展带来巨大困难，诸如宗族势力给县乡人大带来的影响主要表现为县乡直接选举中的家族势力、黑恶势力破坏选举等行为。按照我国宪法规定，选举人大代表，是人民代表大会制度的基础，是人民当家作主的重要体现。从1980年到2012年，在党中央的统一部署下，我国先后举行了9次县级人大代表直接选举、10次乡镇人大代表直接选举，总体平稳顺利，保障了人民当家作主，巩固了基层政权。但是，宗族关系的客观存在也激发了新的矛盾。其中一些人把人大代表当成了牟取权力和戳去利益的工具手段，想当这个乡的代表，甚至挖空心思、不择手段。有的地方组织领导选举工作不够得力，没有形成合力，甚至彼此脱节;有的地方对代表候选人审核考察把关不严，存在“带病当选”、身份失真等问题;有的地方存在拉票贿选以及家族势力、黑恶势力干扰破坏选举的行为。特别是湖南衡阳发生的以贿赂手段破坏选举案，性质严重，影响恶劣，教训深刻。
三、构建宗族关系与县乡人大工作的协调机制
“为国也，观俗立法则治。”推进国家治理能力体系现代化，必须考虑到县乡基层人大所涉及到的现实问题和风土民俗。只有充分地考虑到宗族乡绅和乡镇实际情况，才能在此基础上充分开展选举、议事等重要工作。2015年6月，中共中央转发了《中共全国人大常委会党组关于加强县乡人大工作和建设的若干意见》，就如何在新形势下加强县乡人大工作和建设作出全面部署。2016年12月，广东省委召开全省人大工作会议，对落实中央关于加强县乡人大工作和建设的文件精神，做好新形势下我省地方人大工作进行了研究和部署。为更好地推动中央和省委有关加强县乡人大工作和建设文件的贯彻落实，今年7月，广东省人大常委会办公厅牵头省有关部门，联合印发了《关于大力推进县乡人大工作和建设的若干意见》，从组织建设和工作机制等方面提出了进一步加强和推进我省县乡人大工作和建设的“十项措施”。总结文件精神和现实宗族关系所带来的影响。依据科学的治国理政路径，可以逐步构建宗族关系与县乡人大工作开展的沟通协调机制。从推进国家治理体系和治理能力现代化的高度充分认识县乡人大工作与宗族关系的协调关系，具体可进行一下几个方面的操作：
（一）密切联系群众，坚持人民群众的主体地位
县乡人大是基层国家权力机关，与人民群众具有直接的、廣泛的、密切的联系，充分体现了我国人民民主的特色和优势。县乡人大工作能否接地气、得民心，县乡人大代表能否深入联系群众、充分发挥代表作用，直接关系到人大在群众心目中的位置，直接关系到人民代表大会制度的根基。县乡人大和人大代表要始终把人民放在心中最高位置，坚持一切为了人民、一切依靠人民，深入贯彻党的群众路线，及时了解群众所思所盼，善于从群众中汲取智慧，切实维护群众合法权益，千方百计为老百姓办实事、办好事，努力做到民有所呼、我有所应。
（二）把握主要矛盾，以发展的思路看待问题
实现国家治理能力现代化的很大制约因素在于广袤的基层。纵观中国社会历史发展，宗族关系中的族长是传统乡村的治理者，是基层社会公共权力结构的主导者。作为传统社会的治理方式，在平衡基层权力结构、协调基层民主文化构筑以及凝聚乡村社会力量等方面起着主导作用，同时也是这些因素作用于新时代国家治理能力实现现代化的关键力量。可见宗族关系的正负面效应的释放在于如何把握其制度文化运行的规律和深入了解宗族关系文化的实质意义所在。把握主要矛盾，推进宗族关系与现代化基层治理的协调统一是我们以发展眼光看待国家与县乡社会之间实施现代化治理的正确路径。随着社会经济的发展，传统的地租经济和农耕文化土崩瓦解，大部分的城中村改造和城市用地的扩大使得宗族关系的依托基础逐渐消失，进而留下的礼教约束反而对民主法治的开展带来了人文支撑。在广府文化覆盖的某一宗族内部，因为严明的宗法制使得族内近三百年未曾出过一个罪犯。深圳市福田区的大冲村如今已改造成大冲国际金融中心，现代化公共基础设施和世界一级写字楼林立的大冲村内依然留出了一块空地来修缮祠堂，古今与中西在城市流动，显得恰如其分又相得益彰，这是现代文明与传统礼教之间的有机融合，也是现代化经济发展与国家权力末梢的基层自治的和协统一。因此，时代在发展，把握宗族关系矛盾的核心即教化权力逐渐自行演变为教化文明，权力从宗族关系领域内分化出来是基层人大工作未来越发健康发展的良好契机。
（三）将传统技术路线科学化、民主化
一是从宗族关系中的教化权力演变成尊重宪法法律对乡镇区域的具体法律调整规范，同时，强调党对县乡人大工作的领导作用。二是从家族以及黑恶势力的侵害县乡人大代表选举权中吸取经验，把好“人大代表”入口关，人大代表的人选，应当具有宪法法律规定的选举权和被选举权，拥护中国共产党的领导，拥护中国特色社会主义制度，模范遵守宪法和法律，密切联系群众，在本职工作中发挥带头作用，自觉遵守社会公德，廉洁自律，公道正派，勤勉尽责，具备依法履职能力，具有良好社会形象，得到群众广泛认同。三是从传统科层制演化为坚持民主集中制原则，完善集体决策机制，初步建议人选经换届选举工作领导小组审核后，应当报县级党委常委会会议和乡镇党委会会议批准，坚决杜绝贿选强选。四是将祖宗制中的论字排序演化为严格的组织意识规则，县乡两级人大代表选举的最大特点是由选民直接选举，参加人数多，程序环节多，选举组织工作的政治性、法律性、群众性都很强。按照选举法的规定，县乡人大代表的选举，由县乡两级选举委员会主持，县级人大常委会领导县乡两级选举委员会，省级和设区的市级人大常委会指导本行政区域内的县乡人大代表选举工作。地方各级人大及其常委会要依法认真负责地做好代表选举组织工作，确保各环节各步骤严格依法按程序进行。在调研过程中，各地对选举组织工作提出了不少好的意见建议。最后，把握好民主决策程序和民主监督工作，切实将将传统技术路线演化为科学化、民主化的基层人大决策议事程序，促进国家治理体系和治理能力的提升。
注释：
①张德江在加强县乡人大工作和建设座谈会上的讲话.江苏人大网.http：//www.jsrd.gov.cn/zt/zrpxb/xxzl/201703/t20170330_457560.shtml.2017-03-30.
参考文献：
[1]蔡定剑.中国人民代表大会制度（第四版）.法律出版社.2003.
[2]蔡宇.浅谈新时代国家治理体系和治理能力现代化视野下的县乡人大工作与建设.人大研究.2018（4）.
[3]洪嘉婷.国家治理体系与治理能力现代化范式与逻辑关系初探.法制与社会.2018（3）.
