摘 要 少数民族区域自治是我国的一项基本国策。在少数民族自治区域这样的一个大背景下，少数民族自治区域的地方立法权也成为了一个重要的法学研究对象。然而从实践中，我们不难看出，少数民族自治区域内的地方立法权的行使仍然存在诸多问题。例如：立法体系不完善，质量参差不齐等等。如此一来，提高少数民族自治区域内的地方立法水平就成为了一个亟待解决的问题。为了有效的进一步推进少数民族自治区域内的地方立法的进程，本文从少数民族自治区域的地方立法权作为出发点，分析实践中存在的问题及原因，并针对产生问题的原因提出有效的解决措施，对少数民族自治区域内的地方立法制度的完善提出了相应的意见和建议。
关键词 民族自治 地方立法 自治条例
作者简介：袁振宇，三峡大学法学与公共管理学院2018级宪法学与行政法学专业，硕士研究生，研究方向：行政法学。
中图分类号：D633 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.246
一、民族自治地区立法概述
民族自治地方立法制度是民族区域自治制度的组成部分。民族自治地方立法制度的完善促进了民族区域自治制度的发展。加强民族自治地方立法，完善民族自治区域的法制建设，是我们坚持和完善民族区域自治制度的根本保证。新中国成立之前，在革命根据地就出台的宪法性文件中充分体现了我党通过法律手段保护各民族同胞权益的初衷。 如1946年《陕甘宁边区宪法原则》中的相关规定。
新中国成立后，多部法律法规都分别对少数民族区域自治的原则、少数民族区域自治地方的性质和地位、以及自治机关的自治权等都作出了明确规定。随着国家以法律的形式确定少数民族自治区域的自治权，少数民族区域自治地方的立法工作也就提上了民族区域自治建设的日程。总的来说，少数民族自治区域的立法权是自治权力结构的基础，我国目前的法律法规都强调了少数民族自治区域内立法自治的重要位置。首先，在少数民族自治区域实行自治，行使立法自治权是必不可少的一部分，而立法自治权的能否得到充分的行使则是我们检验少数民族自治区域自治程度的一个标准之一。[1]同时，少数民族自治区域的地方立法为少数民族自治区域所享有的法律规定的其他自治权力提供了强有力的保护，为其他自治权力的行使提供了可靠的保障。民族区域自治法作为我们国家用来调整我国各民族之间关系的部门法之一，只能在大方向上针对广大少数民族自治地区的大局上的原则性问题来进行相应的规定，不可能囊括所有少数民族自治地区的具体情况，更不可能把每个少数民族自治区域所存在的个别情况以及解决问题的具体措施都写入其中。更何况，更重要的是，我们的国家幅员辽阔，地域分布广阔的少数民族在各个方面的发展程度的情况都各不相同，不可能有一个统一的方法来应对所有少数民族的具体情况。因此 ，只有通过少数民族自治区域的地方立法，把国家的法律法规具体化，这些原则性的条款才可能变成具有各个民族特征的、针对实践中具体问题的、操作性更强的法律条文。
二、民族自治地区立法权的法律依据和法理依据
（一）民族自治地区立法权的法律依据
《宪法》第116条、《立法法》第75条、《民族区域自治法》第19条都为民族自治地区享有的立法权提供了宪法和法律依据。根据上述法律规定，民族自治地方的立法机关享有两种自治立法权。一是原创立法权，二是变通立法权。即在上位法有明确规定的情况下，但这些规定不适合当地少数民族的特点，实践中操作存在巨大困难时，少数民族自治区域的地方立法主体可以根据上位法的基本原则，在不违背宪法精神的情况下，来制定变通的，易于适用的规范和规则。在行使变通立法权时，必须按照宪法和法律的规定，在法定范围内行使地方立法权。
（二）民族自治地区立法权的法理依据
法作为一种社会工具，它需要体现出它的各项功能。而在少数民族自治区域内的地方立法这个问题中，我们之所以要赋予和保障少数民族聚居的地区和人民享有的地方立法权，就是为了能够更好的履行法作为一项社会工具的各项功能，包括调整的功能、保障的功能、融合的功能、裁判纠纷的功能等等。法的创设需要符合所处社会的具体情形，这样才能因地制宜的立法，执法，以保证法作为社会规范的基本性质。我国是一个统一的多民族国家，在这样的基本国情下，由中央统一制定适用于全国各个地区，不同民族的各项法律法规是不现实的，也是不科学的。只有适当的将少数民族自治区域的地方立法权进行下放，才更有利于我国法治进程的推进和整个社会的繁荣发展。
国家制定的法律规范应当是有效的。这就要求少数民族自治地区在制定相应的自治条例、单行条例及其他规范性文件的时候，应当严格按照上位法的规定。在上位法规定的权限范围内对少数民族自治区域内的部分地方事务进行有别于其他地区的规定。此外，这些规定也不应当与上位法的有关规定产生抵触。法律产生的目的之一就是为了实现社会的公平正义。正是由于少数民族自治地区在经济、政治、文化、风俗习惯等方面与其他地区存在比较大的差异，所以我们才更要保障少数民族自治区域的地方立法权的实施。这样在法律规范上少数民族自治地区才更能找到适合自己的发展之路。
三、民族自治地区立法权现状分析
（一）不重视立法体系和立法质量
1.在制定自治条例方面 ，全国目前共有一百多个少数民族自治的区域，制定并出台的自治条例 ，但质量普遍不高，内容明显相似。当然，此种现象不仅仅是存在于为少数民族自治地区的立法当中，在我国其他的地方立法中也存在这种类似的情况。这是少数民族自治地区的法律制度建设水平明显不足的表现，也是其在地域范围内行使立法和自治权力不足的表现。有学者提出了一个比例标准，认为地方重复中央立法的幅度以20%为宜，如果超出这个比例，则难以体现这个地方立法项目的特殊性。[2]除了地方立法项目质量的问题之外，从制定地方立法的时间上来看，自治条例的制定很多有了一定的年份，因此已经不能适应我们今天的社会经济的发展现状的需求了，因此，这些自治条例应该重新评估其存在的價值。
2.在制定单行条例方面，尚存在较多缺陷。自治州、自治县两级的文件中我们能看到更多的单行条例，但是到了自治区这一行政级别，单行条例的数量则减少了许多，而为数不多的已有的单行条例还不能完全满足当前改自治区划内的社会发展的需要。如一些社会保障类、生态保护类、文化保护类等的法律法规目前仍然没有系统性的规定。而已制定并出台的相关法规和条例则是因为缺乏地方特色、民族特色等特殊性，导致实行起来的困难加大，因此需要对此进行梳理和审查。除此之外，少数民族自治地区还存在重视地方性法规、忽略单行条例等的一些情况。出现这类问题的主要愿意，我认为在于单行条例的出台程序相对于地方性法规而言更繁琐一些，因而才会导致少数民族自治地区不可避免出现选择性立法现象。[3]
3.在立法指导思想上存在偏差，对于人文社会的很多重要方面缺少重视。在我国目前的少数民族自治地区的立法实践中，我们可以看到，除了生态保护和传统文化的保护这两个方面以外，少数民族自治地区的立法很少涉及人文社会的其他方面，更多的精力都集中在经济发展的方向上，表现出很大的局限性。[4]这样一来，少数民族自治区域内的政治、经济、文化等方面的发展很难达到一个平衡的状态，而处于这样一个不平衡的装备很容易导致无法得到长期的、可持续的发展。
（二）立法人员素质有待提高
在少数民族自治地区的立法实践中，我们可以明显的感觉到，由于立法本身作为一门科学的严谨性和专业性，加上教育和科研资源在全国范围内的分配明显不公平，所以在地方立法工作中，其实长期存在缺少高素质立法人员的情况。具体情况体现在，立法过程不规范、立法技术还比较粗糙等等。另外，由于少数民族地区的发展水平不一和条件的限制等等，仅有的一些专门人才往往也难以留住。民族立法专门人才的缺乏带有一定的普遍性，这一现象还是普遍存在于很多少数民族地区的，成为了少数民族地区立法工作的短板之一，直接影响着少数民族自治地区的法治进程。[5]
（三）立法研究方面较为薄弱
当前，我国在少数民族自治地区的立法理论研究的方面还比较薄弱，由于少数民族地区的社会发展水平相对来说比较落后，所以在立法研究上存在的问题十分明显。目前，学界在少数民族自治地区立法上的研究主要集中在针对民族自治地方政策层面，只有很少一部分立法研究者在进行研究时会涉及到少数民族自治地区的立法问题，但专门从事民族立法的学者不多。与立法学相比，我国的民族立法方面的立法实践和理论研究都是相对不足的。[6]除此之外，我国目前在民族立法方面的比较法研究也相对匮乏，而且还存在与国外的相关研究理论之间的对接不够流畅。其他方面，对于国外的少数民族权益的立法保护状况，或简单地以意识形态论，或大谈国外制度的优点，缺乏在自治立法方面的本土化运用。[7]
四、民族自治地区立法权的完善
（一）建立完善的立法体系，逐步提高立法质量
首先，我们应该从少数民族自治区域的立法指导思想上就进行改变。之所以宪法会赋予少数民族自治区域在立法上的自治权，就是因为相对于其他地区而言，少数民族聚居的地方其风俗习惯、人文情怀、经济和社会发展水平都存在着比较大的差异。而正是这些文化上的差异，使得我们的中华文化多姿多彩，生机勃勃。所以在立法的指导思想上面，我們就要理清重点，针对那些可以和其他地区做到一样的事项，完全可以借鉴上位法的规定，而少数民族自治区域的地方立法更应该集中于矛盾的特殊性，那些其他区域没有的问题我们要重点解决，其他区域不存在的文化和生态应该重点保护。[8]
其次，在立法体系上我们也应该进行系统的梳理和完善。针对自治条例和单行条例应当进行明确的区分，并且进行系统的整理，使得自治条例和单行条例各自都形成完整的体系，但是彼此之间又不存在抵触和重复立法。[9]而针对反复出现的重复的条文规定，应当予以严格的审查和删减，精简我们的地方立法体系，真正做到立法于民。每一部地方立法都切中人民群众真正的物质或精神需求。
再次，我们需要进一步加强对于地方立法项目的审查通过和备案，严格按照法定程序进行立法，对立法项目的具体内容进行严格的把关，杜绝与上位法相抵触的情形的发生。努力提高地方立法项目的质量。
（二）加强少数民族自治区域的立法人才的培养
立法人才的缺失是造成少数民族自治区域地方立法进程难以向前推进的一个重要原因。由于少数民族自治区域在经济和社会发展上的局限，难以培养出好的立法人才，即使培养出来也很难留住这些人才。[10]因此，一方面，各个高校对于立法人才的培养应当予以重视，法学理论的实践不仅仅局限在司法实践之中，立法也是对于法学理论的重要实践。在高校的法学研究人才的培养中，提倡理论与实践并重。另一方面，国家应当对于少数民族自治区域的立法予以一定的政策倾斜，引导和鼓励高质量的立法人才更多地参与到少数民族自治区域的地方立法活动中去，利用他们的所学，给少数民族自治区域的地方立法的程序进行规范，精准立法用语，减少法律法规之间相抵触的情形。给少数民族自治区域的地方立法带来新鲜的血液和更多的可能性。[11]
（三）重视对少数民族自治区域地方立法的理论研究
目前，国内学界对于少数民族自治区域的地方立法这方面的关注不多，应当重视对于民族法学方向的科研人才的培养，加强对于少数民族自治区域地方立法的理论研究广度和深度。真正从我国的现实国情出发，引导和鼓励学者们去广大的少数民族自治的地区进行实地调研，针对我们国家少数民族自治地区和人民的真实需求进行理论方面的进一步研究。[12]
除此之外，还应该加强与国外相关法学研究理论的联系，借鉴国外的先进经验，与我国的实际国情相结合，寓国外的先进理念于国内的现实状况。当然，这种内外的结合需要联系我国在少数民族自治区域的立法现状，不能只是纯粹的空洞理论，也不能是生硬的照抄。这需要学者们对此投入大量的精力以寻求适合我国少数民族自治区域地方立法国情的发展之路。[13]
中华民族作为一个拥有数十个少数民族的统一大民族，其发展前景与我国广大的少数民族自治地区的发展水平息息相关。在这样一个统一的多民族国家中，在目前少数民族自治地区发展不均衡、资源分配不公平的情况下，如何才能够寻找到一条可持续发展的中国梦之路是值得我们每个人都思考的问题。[14]少数民族自治地区的地方立法问题应该在目前的法学研究中得到更多的关注和重视。[15]法律规范是一个国家、一个社会发展的价值导向和准则，为少数民族自治地区的地方立法提供强有力的制度保障和技术支持，才会促进少数民族自治地区的发展层次得到进一步的提升，让中华民族的繁荣之路越走越宽广。
参考文献：
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