曾荔 崔乘铭
摘 要 十九届三中全会作出的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》以及随后出台的《深化党和国家机构改革方案》吹响了新一轮行政执法体制改革的号角，本轮行政执法体制改革聚焦机构调整、职权界分、履职机制和队伍建设，重在改造“躯体”。在综合行政执法从试点到全面推进过程中，执法主体之构建、完善显然是重中之重。本文从甘肃省综合行政执法改革的实际出发，提出完善综合行政执法主体改革的四条对策建议，以期为甘肃省综合行政执法工作的顺利开展提供自己的一点绵薄之力。
关键词 综合行政执法 主体改革 地方
基金项目：2020年度中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）创新工程科研支撑项目“行政执法合法化研究”（编号：20ZCYB17）。
作者简介：曾荔，中共甘肃省委党校（甘肃行政学院）政治和法律教研部讲师，博士研究生在读，研究方向：西北地方治理;崔乘铭，西北师范大学社会发展与公共管理学院硕士研究生，研究方向：地方政府治理。
中图分类号：D67 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.11.229
一、甘肃省综合行政执法主体改革存在的问题检视
（一）综合行政执法主体的设立依据权威性不足
从宏观来讲，设立综合行政执法机构，有《宪法》、各级《组织法》《行政处罚法》《行政许可法》之规定，但以上宪法法律对设立综合行政执法主体的规定非常笼统、比较抽象，对具体如何设立并没有详细法律规定[1]。实践中，各地包括甘肃在内设立综合行政执法主体之依据主要是规范性文件，比如甘肃省的嘉峪关市、定西市和兰州新区分别依据《甘肃省人民政府关于同意嘉峪关市开展综合执法工作实施方案的批复》（甘政函〔2015〕43号）、《甘肃省人民政府关于同意定西市开展综合执法工作实施方案的批复》（甘政函〔2015〕100号）、《甘肃省人民政府关于兰州新区开展综合行政执法试点工作实施方案的批复》（甘政函〔2015〕126 号）三个文件设立了嘉峪关市、定西市和兰州新区综合行政执法局。按规范性文件设立综合行政执法主体，其优点是推进相关改革的效率高、速度快，但也有明显的不足之处，一方面，设立之合法性受到质疑。尽管依前述宪法法律之规定，设立综合行政执法主体之合法性不应存在问题，但由于前述法律仅为原则性规定而非具体操作规程，综合行政执法主体之设置程序、职权配置、机构设置均无法律层面之明确规定，所以在操作层面仍然要经受合法性之检视与考验;另一方面，因为规范性文件和法律法规相比，其权威性、规范性相对较低，制度化水平不高，故依其设立事关广大人民群众切身利益的执法机关还是显得比较随意、不够严肃，最终导致权威性大打折扣。比如，兰州新区是甘肃省确定的综合行政执法改革试点区域，2016年6月28日隆重启动了试点改革，设立了“兰州新区综合行政执法局”，但改革仅仅一年，该局就被撤销，权威性受到了影响。
（二）综合行政执法主体内部机构设置方面的问题
第一，内设机构与综合行政执法职能不匹配问题。设置综合行政执法机关内部机构，一个重要的原则就是要和综合行政执法职能相匹配[2]。实践中在综合行政执法机关内部机构设置中存在的一个突出问题是设置的机构在承担和发挥综合行政执法职能方面欠缺必要的论证和分析，综合行政执法主体到底要承担什么样的职能？职能如何发挥？需要哪些机构有机配合才能更低成本更大效率發挥功能？这些问题缺乏深入的、科学的论证，为设置而设置的问题比较突出。
第二，内设机构之结构不成比例问题。从组织学意义上讲，综合行政执法主体要发挥功能，需要有决策机构、综合事务机构、业务执行机构共同配合。同时，以上三类机构的配置比例亦应科学，一般而言合比例的配置应该是业务执行机构的比例要高于其他两类机构，至于具体如何占比，应根据执法工作实际需要科学设计。从甘肃省的试点情况来看，显然对内设机构占比问题没有周密的进行设计，依过去传统行政机关配置内部机构的现象比较普遍。
（三）综合行政执法队伍建设方面存在的问题
身份差别待遇是综合行政执法队伍建设方面存在的基础问题，执法素质与能力低下是始终没有得到根本性解决的问题。具体表现在两个方面：
第一，综合行政执法人员在编制方面有行政编、事业编、工人编，实际中相同的工作与编制上不同的身份、差别的待遇必然引起不平等感。
第二，人员法律知识专业化水平不足引起的工作能力低下。综合行政执法人员除部分法科人员外还包括有退役军人、体工队退役人员、其他人员，这些人员专业素养普遍较低，与综合行政执法对执法人员高水平的法律素质要求不符。同时由于文化知识的欠缺也制约了其进一步的专业学习及培训，故而缺乏实际执法经验，有的无法胜任专业性强的执法工作。[3]
（四）社会公众及执法人员参与综合行政执法改革程度低的问题
很多地方在综合行政执法体制改革中并没有公众参与环节，相关政策、制度在制定过程中层级复制多，主动创制少。具体表现为：
第一，决策文件公开不足。综合行政执法主体设立的规范性文件公开不足，社会公众缺乏参与的前提条件。省级文件还能公开，省以下文件老百姓了解并不太多。
第二，社会公众及执法人员参与权和参与程序没有受到足够重视。指导各地综合行政执法改革的规范性文件内容本身或与落实与文件有关的措施中也没有社会公众和执法人员参与的规定。
第三，社会公众和广大执法人员的参与意识较弱、参与水平低。以上社会公众的参与综合行政执法程度的不足，既有改革主导者方面的原因，也有社会公众本身的因素，但主因还是主导者没有创造公众参与改革的机会。综合行政执法行为是直接面对群众的行政行为，设立直面群众的执法机关，不考虑群众的感受，不采纳他们的合理意见，从改革程序来讲，有违改革的民主性。
二、完善甘肃省综合行政执法主体改革之对策建议
（一）明确综合行政执法主体之法律地位
提高综合行政执法改革制度化建设水平，包括立法和规范性文件两个方面。就立法而言，甘肃省在改革中重点要解决的是没有立法的问题。甘肃下一步要依法推进综合行政执法体制改革，全面推进综合行政执法工作，理应贯彻“先立法、后改革”的原则，在省级层面和市、州层面同时启动或加快综合行政执法立法进度，保证综合行政执法工作有法可依，保证综合行政执法主体构建之合法性、权威性。就规范性文件而言，甘肃省下一步改革的重点当为提高规范性文件的制定质量。在立法暂时缺位的情况下，规范性文件是综合行政执法改革最重要的制度依据，必须严格依法制定规范性文件，提升规范性文件制度化建设水平[4]。
（二）合理设置内部机构
综合行政执法主体内设机构是综合行政执法权运行的组织载体，也是综合行政执法主体的基本组成单元。设置内部机构，首先要确保为实现综合行政执法职能服务。其次，不同层级的综合行政执法机关之间在设置机构方面应有所区别、分别设立，不宜“上行下效”。層级不同，承担的职能亦有差别，省、市（州）级综合行政执法机关主要功能应为业务指导和执法监督，县（区）级则应突出业务执行。再次，在内部机构设置比例方面，市（州）应重点考虑执法监督的占比，基层应加大并突出业务执行机构的比例。最后，一切内部机构特别是基层综合行政执法机关内部机构的设置均要有利于执法人员执法主动性、独立性的发挥。需要强调的是综合行政执法人员依法履职是其义务，但履行义务并不意味着要否定执法人员的个体独立性，尊重执法人员的个体独立性恰恰在合作行政、协助行政中更能发挥好作用。
（三）提高社会公众与执法人员参与度
综合行政执法工作的终极目的是为了实现人民福祉，而综合行政执法主体又是实现这一福祉主体。因此，让福祉的最终享受者——社会公众与任务实际执行者——执法人员参与到综合行政执法主体之构建过程来，理所当然。就社会公众与执法人员的参与机制而言，首先要解决的是参与制度“有”与“无”的问题。改革实践中，可在综合行政执法改革总体制度设计中为社会公众与执法人员参与备置渠道，也可单独就参与性问题单独建章立制，确保提升社会公众与执法人员的参与程度，确保综合行政执法主体构建能“接地气”。其次，应设计方便可行、实际管用的参与制度。实践中，可仿照现行法律中有关听证等行政相对人参与行政决定之程序设计综合行政执法改革中的参与制度。最后，设计出来的制度应保证参与主体既能顺利参与，又能说上话、说真心话，通过参与制度的落地实现综合行政执法改革之民主性。
（四）加强行政执法人员综合素质建设
第一，摒弃身份差异，同等对待每一个执法者。尽量实现不同地区执法者的同等待遇，实现同一地区不同执法部门之间执法人员的同等待遇，实现同一执法部门相似业务不同身份执法人员之间的同等待遇。
第二，健全保障机制，保证执法机关设备、经费等物质人员保障。保证一线执法人员福利待遇不低于同单位机关工作人员的福利待遇，维护执法人员的职业尊荣感。
第三，提高准入门槛，吸纳优秀人才。多年来城管执法的“恶名”给正在进行的综合行政执法仍然有负面影响，建议借综合行政执法改革良机，在队伍整合过程中吸纳大量优秀人才，重塑综合行政执法队伍形象[5]。
第四，扎实做好培训工作。现代社会管理事务复杂多变，进行系统的常态化培训特别重要。无论是党委政府的培训主管部门还是综合行政执法部门本身，均要建立常态化的培训机制，切实在培训不断提高执法人员的业务水平和道德素养。
第五，试行综合行政执法挂职制度。仿照实践中在各地推行的公务人员晋职到信访部门挂职制度，组织人事部门可试行到综合行政执法机关挂职，在综合行政执法部门挂职、就职履历可作为晋职条件。
参考文献：
[1] 夏德峰.综合行政执法改革的难题及其破解[J].中国行政管理，2016（6）.
[2] 金国坤.行政执法机关间协调配合机制研究[J].行政法学研究，2016（9）.
[3] 杨小军.行政执法体制改革法律依据研究[J].国家检察官学院学报，2017（7）.
[4] 曹龙虎，段然.地方政府创新扩散过程中的利益契合度问题[J].江苏社会科学，2017（9）.
[5] 王敬波.论我国城管执法体制改革及其法治保障[J].行政法学研究，2015（8）.
