王康 陈长煜
目前中国正处在特色社会主义转型的关键阶段，政府的执政理念、行政职能也要顺应时代变化进行变革和创新。开放的世界体系为中国政府管理提出了新的难题，也推动中国政治管理和行政职能进行深化改革。在吸取发达国家政府管理成功经验的基础上，借鉴中国的政治、文化和经济特色，实现治理理念、治理工具的创新，提高政府管理效率。一、治理理论的概念和背景
现代治理理论是在西方社会经济大衰退背景下诞生和发展的。20世纪60、70年代西方政府财政赤字严重，经济普遍乏力，这种环境下催生了人们对公共管理部门管理智能、管理效率、失业率、财政赤字的关注，也推动了政府管理理念和管理模式的创新。
同一时期私营企业以盈利为目标，为在市场竞争中求得生存，积极主动地进行管理理念、方法和技术上的改革创新，以提高生产和服务效率，争取到更多目标客户。这种积极改革、敢于创新的理念追求也为政府部门和公共机构形成了强烈的示范作用，为政府的管理机制改革提供了理论指导[1]。
现代信息技术的发展和应用也推动着社会治理理论的诞生和完善，一方面，信息技术的应用提高了信息形成、传播和交流的效率，拉近了政府、人民之间的相对距离，更便于人民加强对政府的监督，改变单一的信息传输交流机制，这种交互沟通的模式进一步推动公民对公共机构行使职能的评判和审视，加强政府和公民之间的彼此依赖性，消除传统管理机制造成的隔阂[2]。另一方面，信息技术的应用也让公民可以以个体和团体的形式参与到社会信息和知识传播链条中，形成大众狂欢的舆论语境，赋予每个人自由发声的空间，政府管理不再神秘，也不再高高在上，传统的垂直型管理模式遭受巨大冲击，为公民治理、民主化管理提供技术载体。
正是在这种背景下，治理理论应运而生，其既有传统统治的理论概念，也对传统的统治理论形成改革和突破，对比传统的统治理论，在思想、文化和实践形式上存在多种突出优势。现代治理理论强调治理主体的多元性。治理理论不再认为政府是唯一的治理权利中心，各种社会机构、公共团体或者私人只要能得到公民的认可，都可以履行社会权利和管理职能。在这种理念推动下，治理不再是传统的统治概念，而是公民、政府、非政府机构、私人机构在基于自愿、平等理念上的合作[3]。二、社会治理理论背景下提高政府管理效率的若干措施
（一）当前政府管理中存在的问题
1.人治理念浓厚，法治观念淡薄。治理理论强调的是治理的民主化、平等化和协商化，当前我国政府管理在理念上还局限于传统的统治概念，部分部门官员家长意识浓厚，管理权利和决策职能高度集中，决策不民主、执行不科学的现象较为普遍;部分行政人员官本位思想严重，实行管理职能时唯上情节严重，由此造成行政法规落后，执行不严，有法不依、执法违法。
2.官本位意识浓厚，缺乏服务意识。我国政府管理强调一切为人民服务，但是不可否认的是部分政府官员受到传统封建文化的影响，对人民公仆的身份认知不明确，对以人为本的认识停留在表面，并形成崇尚仕途，迷恋权利的现象，和德治、善治的目标南辕北辙。
3.政府机构权利划分不明确，形成惰政、懒政。中央政府和地方政府在权利划分上相关制度不明确，同一级或不同级的管理机构和部门在权责上也出现交叉重叠现象，导致在部分社会事务中没有明确的管理权责界限，同一领域多个政府机构多头管理造成管理上的混乱，或在部分领域无人管理，部门之间相互推诿造成管理真空，政府管理效应和社会公共利益难以实现[4]。
4.腐败和资源浪费现象严重。政府管理理念上的落后，导致部分官员对权力缺乏认识，官本位思想严重，政治信仰不坚定，贪污腐化堕落现象时有发生。同时缺乏创新的政府行政管理机制也严重束缚人才創新，德不配位、才不配位的现象时有发生，尤其地方政府在执行政府管理职能时缺乏效率意识、成本意识，在经济发展、社会就业、医疗卫生等方面建一言堂，不遵循客观发展规律，造成资源严重浪费。
（二）社会治理推动政府管理的创新
1.创新管理理念。
其一，要在社会治理理念的指导下重视法治，坚持依法治国、依法行政。具体就是在管理过程将行政行为、行政目标、行政结果都建立在法律基础上，做到行政立法、行政执法。
其二，树立管理效率概念，提高政府管理效率，消除懒政、惰政。政府管理要从粗放型向集约型、效率型进行转变，树立成本和风险意识。在实际行政管理中，将执法事务和行政事务区分开来，明确行政执法机构、便民行政和公共事务机构的权责范围，本着绿色环保、便民利民、低成本低消耗、高效率的原则执行管理职能，并积极寻求行政管理的创新，向社会组织、私营企业、中介团体或公民个人等购买社会服务，以社会化、企业化、市场化的模式运营政府机关[5]。
其三，树立和坚定以人为本的理念，坚持以为人民服务的宗旨，主动从统治性政府向服务型政府进行转变，树立服务意识。政府机关要学习公民本位、社会治理理论，实现思想上理论上的创新变革，才能对传统的管理型、权力型政府和行政模式进行反思、内省，从而在民主、平等理论的指导下，建立新型的社会治理民主秩序。
2.明确政府机关权责范围，构建明确的行政规章指导。一方面要明确中央和地方政府的权利范围，适当地放权、归权于地方政府。提高中央管理效率，同时要求地方政府在行政管理中要结合区域特点和资源优势，做到因地制宜、因时制宜，发挥地方政府的创新性和灵活性。中央政府在放权的同时也要注重行政管理的协调性、合作性和统一性，对地方政府的权利和行政管理建立科学完善的监督和评价机制，让地方政府在合法合规的权利范围内更好地服务人民。
另一方面，在多个领域要明确好政府机关的权责范围，对管理真空地带要明确好管理责任人、责任机构，落实管理职能和管理权利。对权利交叉重叠地带，要梳理好不同管理机构的权利范围和管理职能。
3.加强宣传教育，构建和谐的国家、社会关系。推进国家和社会的合作，通过宣传教育提高公民文化水平和政治社会素养，提高公民参与社会治理的能力。我国历史上就有强政府、弱社会的传统，公民对政府的依赖心理较强，缺乏科学的公民自治、社会治理理念。因此政府要对社会治理进行积极引导，一方面政府实现行政职能的转变，从传统大包大揽向服务职能进行转变，发展和培养科学的社会中介组织和社会自治组织。另一方面，随着公民意识的提升，在注重归还权利于社会、人民的同时，也要注重提高公民素养，加强学校教育和社会教育，营造公平、公正、民主、和谐的社会氛围，形成社会、政府、公民和企业单位互相依赖、互相合作的良性关系。
4.培育社会自理能力，加强社会治理。现代治理理念下，社会治理是社会政治生活的一个良性状态，是社会管理的科学模式，要注重社会治理中的多元主体、共建共享、协调交互特征，完善和落实不同主体在社会治理中的权利和义务，形成以政府服务职能为基础，社会团体、公民、企业单位等多主体参与的社会治理机制，最大限度地发挥不同主体的积极性、创造性，最大程度地集合社会治理资源，推动社会政治、公共事务的良性发展。政府也要积极培育社会自治能力，推动公民社会的形成，激发公民的主人翁意识，引导公民积极参与到社会自治中。
5.创新行政理念，创建服务型政府。推动社会治理和公民治理，政府要积极进行转型，从管理型政府向服务型政府进行转变。
其一，要推动社会管理机制的变革。当前我国社会结构和利益格局在不断发生变化，传统的行政管理机制和管理方式已经不适应社会发展的要求，因此要创新社会管理机制和模式，对社会管理资源进行有效整合，优化利用，提高社会管理水平，构建安定和谐团结有活力的社会机制。政府机关要和社会组织、企业单位和公民等建立社会管理合作机制，尤其是建设良性的社会基层管理体系。
其二，进一步完善社会公共服务体系。社会主义市场经济环境下，政府是推动和落实公共服务的主体，包括医疗、文化、卫生、教育、道德、就业等多种社会公共制度。而这些公共制度的合法性、合规性和科学性直接关系到利益分配、资源分配，关系到公民的具体权益，对维护社会公平正义，维护社会安定和谐与民族团结都有着深远的现实意义。所以政府要完善公共产品和公共服务的规章建设，扩大社会公共服务和公益服务的覆盖范围，将经济发展、文明进步和民生问题作为社会治理的重点，将党和政府的利民、便民政策落实到基层，让普通百姓参与到社会治理、公民治理体系中。
6.与时俱进，创新行政理念。
其一，行政管理要面向全球政治经济一体化的背景，用企业管理中的经营理念改造传统的行政管理理念，改变单纯地依靠政策执行，忽略投入-产出比例，忽略成本控制和风险管控的粗放型管理制度，将市场化理念、竞争理念和效率概念引入到行政管理机制中。
其二，推动从权力本位到权利本位的转变。在设定政府行政职权时不僅要考虑行政管理，更要考虑公民权利，适当调整行政权力和公民权利的和谐融洽。在全球化一体化的冲击下，国家、政府权力的衰退，工会、政党组织能力的削弱，必然会激发个人、团体行为的潜能。因此国家行政权力退出后的领域，必然会由迅速崛起的公民社会发挥管理和引导作用，公民、社会组织和民间机构参与全球治理的能力会得到飞速提升，在这种背景下，政府的行政职能权力要合法合规，政府要培育官员的权利意识，对传统模式中缺乏合法性的行政权力进行有效制约。
总之，社会治理理论强调公民的参与性，强调行政管理中的多元主体、共建共享机制，强调发挥公民和社会团体的积极性。在此理念指导下，我国政府管理要做到依法执政，加强行政立法、执法，加强政府管理意识创新，从管理型政府向服务型政府进行转变，加强公民自治和社会自治，以提高政府管理效率，整合管理资源，推动经济、文化、社会全面发展。参考文献：
[1] 黄潇潇.社会治理视角下政府公共管理面临的挑战[J].区域治理，2019（30）：20-22.
[2] 庞正.法治社会和社会治理：理论定位与关系厘清[J].江海学刊，2019（5）：155-162.
[3] 孙彩红.大数据与政府社会管理职能转型[J].哈尔滨工业大学学报（社会科学版），2019，21（4）：1-7.
[4] 宋沐珊.我国政府绩效管理转型[J].中国管理信息化，2019，22（21）：186-187.
[5] 扎西达瓦.基于服务型政府的政府行政管理工作革新探讨[J].魅力中国，2019（40）：350-351.
