摘要 社会组织在城市社区治理中扮演着关键的角色，是重要的推动力量。面对社区治理新的发展需要，对社会组织的角色发挥和价值定位也产生了新的要求。为了提升社会组织的角色价值，需要加快政府职能转变，突破制度困境，提升社会组织的竞争力，完善对社会组织的监督体系，积极开拓城市社区多元治理主体，优化社会组织互动网络。
关键词 社会组织 社会资本 社区治理
作者简介：朱玉，江西师范大学马克思主义学院，研究方向：城乡基层治理。
中图分类号：D669 文献标识码：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2020.09.138
社区治理是国家治理的基础单元，社区治理能力体现国家治理能力的现代化的水平。近年来，社会组织在城市社区治理实践中飞速发展，不仅运作机制不断完善，而且在社区治理中越来越成为不可或缺的要素。所以，关于社会组织的研究一直都是学界的讨论热点，专家学者对社会组织问题的研究大致从以下几个角度展开。一是从社会组织扮演的角色的视角出发，一些学者分析了社会组织在基层治理中的角色是提供专业服务，促进各治理主体间的合作并且是社区创新的主要实践者。二是从社会组织的管理模式角度出发，有的学者在原有研究基础上梳理了三种典型模式，分别是行政推动型模式、“企业”主导型模式、和居民参与型模式。三是在实践探索中关于社会组织参与城市社区治理的模式：第一种是以社会组织为中间载体的“三社联动”模式;第二种模式是以社会组织为桥梁纽带的协同治理。四是从社会组织在创新城市社区治理的路径优化的角度来分析，通过社区治理与社会组织之间的特征与互动，探寻社区治理的有效路径。因此从多角度分析来看，认清社会组织在城市社区治理中的角色与价值，对城市社区治理的优化完善，以及对实现国家治理现代化都具有重大意义。一、社会组织在城市社区治理中的价值逻辑
对于社会组织理论与实践价值，我国政府不断进行积极的理论创新与实践探索。特别是进入新世纪，社会组织在我国城市社区治理的创新与实践中所发挥的关键作用，同时也为提升城市社区治理能力积累了大量丰富的实践经验。社会组织是社会基层治理的重要主体之一，与其他主体一起在城市社区治理中也扮演着不可或缺的角色。
（一）社会组织是城市社区专业服务的参与者
随着城市社区需求的不断变化，社会组织在为社区居民提供专业服务方面发挥重要作用。一方面，社会组织通过专业化的服务顺应了社会发展要求，符合人民群众对美好生活向往的需要。另一方面，社会组织把专业技术带入社区治理中，也是让基层政府从专业服务攻击者转换成监督者，政府简政放权是必然趋势。在传统意义上，政府是社区专业服务的生产和提供者，但是随着市场经济的发展和城市社区居民需求的增加，政府部门已经很难再为城市社区提供优质高效专业的服务，社会组织的参与可以更高效的使政府简政放权，将精力集中于“履行服务范围确定、资金筹措、民意收集、监督指导等更基本更核心的职能”。社会组织参与社会治理的实践表明，政府在城市社区治理中的角色“从直接生产服务转变到设计制度、购买服务和监督服务质量”。随着政府将部分公共服务下放于社会组织，社会组织也随之承担一定的专业服务，与政府一起共同提升社区治理效能。
（二）社会组织是城市社区治理创新的实践者
创新是一个民族进步的灵魂，是一个国家兴旺发达的不竭动力。社会治理是国家治理的重要方面，也是社会能健康发展的重要保障。十九届四中全会指出“必须加强和创新社会治理，完善党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑的社会治理体系，建設人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体，确保人民安居乐业、社会安定有序，建设更高水平的平安中国。”在社会资本的视角下，社会组织有充足的创新发展空间，一方面，社会组织自身需要自我革新，只有一个强大的、专业的、有创新意识的社会组织，才能在城市社区治理的实践中发挥创新的效能;另一方面，在政府下放权力于市场的前提下，社会组织可以创新城市社区管理、社区居民矛盾化解、社区教育水平提升、社区居民文化发展的方式方法。在城市社区治理中社会组织既可以做好专业的社区服务工作，同时又可以做好城市社区多元治理主体的转型升级工作，要将社会组织的服务思维向治理思维转变，在多元治理主体中成为创新治理的榜样，激活其他治理主体的活力。社会组织作为社区治理创新的重要主体，社会组织的发展既是社会治理创新的必然趋势，更是城市社区治理创新的应有之义。
（三）社会组织是协调社会资源在城市社区治理中的应用者
社会组织与其他城市社区治理主体相比，具有可以整合社会资源的独到之处。首先，社会组织具有专业性的特点，具有社区治理与管理方面的专业知识和人才，可以为城市社区治理整合行业资源，提供专业化的服务。尤其是在面对突发事件时，引入专业型的社会组织处理专业的事情，既提高了社区服务效率，又可提升服务对象精准对接。所以，在公共突发事件的应对处置也需要各类型专业的社会组织积极参与和配合，在处置的过程中，既能够发挥其专业特长，又能对社会资源进行高效分配与整合。其次，社会组织作为独立的第三方，在处理社区治理矛盾时与矛盾双方没有直接的利益冲突，能够通过制度化、组织化的处理方式，协调城市社区不同群体的利益，秉持公平公正的原则，成为矛盾双方压力释放的接收器以及缓和多元治理主体治理矛盾的减压器。
（四）社会组织是城市社区文化发展的引领者
习近平主席在十九大指出要“满足人民过上美好生活的新期待，必须提供丰富的精神食粮。社区作为城市居民生活的基本单元，社区文化建设是社区治理的重要内容和关键事项，也是满足居民日益增长的美好需求的重要途径。社区文化是城市社区最内核的力量，能够影响社区发展的方向，决定社区治理成败，对于推动城市现代化建设起着举足轻重的作用。社会组织通过多种方式引领社区文化建设，既能提供文化项目，又能提供展示舞台，增进城市社区居民之间的了解，增强城市社区居民的团结和谐。社会组织作为社会资源的协调者，能够接触最先进的文化提升理念，开拓创新渠道与方法，对城市社区文化建设能起到引领者、带头羊作用。
二、社会组织在社区治理的现实逻辑
社会组织是基层社会治理的重要主体，在城市社区治理中扮演着不可或缺的角色。科学定位社会组织在城市社区治理中的角色边界是提升多元治理主体有序参与城市社区治理的重点。经过几十年的探索与实践，社会组织在具体运作过程中存有矛盾和发展困境，特别是在实现国家治理体系和治理能力现代化背景下，仍然有很大提升空间。
（一）社会组织的角色困境日趋加深
新中国成立70年来，政府对社会组织的概念经历了“社会团体”“民间组织”“自治组织”“中介组织”的历史变迁，称谓的改变，即体现了政府对社会组织内涵认识的深化，也说明社会组织随着社会发展需要而不断调整适应。在十六届六中全会上通过的《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》中首次提出“社会组织”的概念，对于如何培育社会组织以及如何提高社会组织服务社会功能方面作了明确指示。自社会组织的概念明确至今，社会组织在提升城市社区治理的过程中得到了长足的发展，为实现国家治理体系和治理能力现代化做出了重要贡献。但是基于社会资本的视角，社会组织这一角色仍面临着诸多困境，如社会组织内部对自身概念理解不清、对社会组织的发展理念认同度低，社会组织内部成员之间的信任度低。这就造成社会组织作为一个服务者，外表是一个整体，但是精神凝聚力缺失，从而导致政府与居民对社会组织的信任度降低，政府不能放权于社会组织，城市社会居民不放心将社区问题交与社会组织解决。因此，社会组织、政府和城市社区居民关系的扭曲，造成作为城市社区多元治理主体之一的社会组织在城市社区治理中的作用被削弱，无法全面发挥其真正作用。
（二）社会组织难以满足社区居民社区服务需要
社会组织承担着整合社区资源、满足居民不同需求的重任。随着社会经济的发展，大量农村人口进城，城市社区人口总量不断提升，老龄化程度高，对公共服务需求多元、要求高，同时城市社区治理面临着利益诉求难平衡、社会矛盾难解决、治理任务繁重等问题。如何管理服务外来人口，如何保障城市社区安全等一系列问题都汇集在城市社区治理的一线，而城市社区基层治理人员不足、专业性不强、资源缺乏，无法全面有效处理城市社区治理中的问题。社会组织作为社会的专业服务主体可以利用自身专长科学管理城市外来人口，通过建立养老机构解决城市社区老龄化问题，社会组织作为社会资源的“中转站”可以更有效的协调各种优势资源来改善城市社区资源缺乏的窘境。但是社会组织自身发展速度、专业能力提升与居民发展需要不匹配，社会组织无论是从数量上还是在发展规模上都无法满足社会发展需要。
（三）社会突发事件对社会组织要求逐渐提高
如何应对公共突发事件承担着将重大安全风险防范于未然、正确处理各类人类自然灾害、公共卫生事件、重大事故灾难等重要责任，更是国家治理体系和治理能力现代化的关键组成部分。长久以来在应对各种公共突发事件的实践中，我国形成的应急处置模式是以各级政府为主导的模式，这一应急处置模式为最大限度的保护人民群众的生命财产安全，维护国家安全、公共环境安全以及社会秩序发挥了关键的作用。但是在实践过程中，以各级政府为主导的应急处理模式也有自身很难解决的缺陷，比如在应对突发公共事件时，政府的负担过重而且面对受灾群众的不同需求无法有效配置各种资源，造成了效率低且浪费的现象发生。社会组织具有组织数量多、服务范围广、渗透性与灵活性强等特点，需要社会组织与政府密切配合，共同完成各种风险挑战。但是当下社会组织成长空间受各种要素限制，抵御风险能力较差。其次，社會组织在重大突发事件中和政府合作之际不畅通，权责边界不明晰，也严重制约了社会组织的活动空间。另外，社会组织自身公信力弱与公权力滥用现象的存在，使其在具体行动中很多活动无法顺利开展，行动受限。三、社会组织在社区治理中的角色提升策略
（一）加快政府职能转变，突破制度困境
政府职能是指特定历史时期内根据国家和社会发展的需要而承担的职责和功能，是政府一切活动的逻辑与现实起点，它反映政府“应该做什么”“能够做什么”“怎么做”等重大理论及现实问题。新时代政府部门改革的重要任务是转变政府职能、建设人民满意的服务型政府。而政府职能的转移是政府职能转变的重要方式之一，政府职能的转移可以加快政府职能转变，是提升政府执政效能的关键。首先，要明确政府的职责范围，建立政府权力清单制度。要推动公共服务社会化，树立有限政府的概念，政府需要把握社会发展的方向，具体的辅助性事务需要交给市场来执行。在社会资本的前提下，社会组织多选择商业化的方式来参与城市社区治理来维持自身可持续发展。在这种情况下，需要政府建立官方的评审认定制度，制定一套行之有效的社会组织参与社区治理的可行标准，对于具有潜力的社会组织进行严格把控，提升社会组织专业性和服务质量，增强城市社区居民对社会组织的认知度和信任度。其次，社会组织需要政府财政税收政策的支持。现阶段社会公众对社会组织存在很多的不信任，社会组织虽然享受政府的优惠但是仍然有一些“营利性”事务，这些事务给创造社效益和提供社会服务的社会组织带来很大财政负担，社会组织也多因这些负担陷入财政危机。因此政府给社会组织多一份支持，则公众对社会组织就会多一份信任。
（二）提升社会组织的竞争力，完善对社会组织的监督体系
经过几十年的发展，各种类型的社会组织层出不穷，无论是组织类型还是组织能力都有很大程度的发展。但受社会组织发展背景的影响，从事社会组织行业的人员待遇普遍较低，又因为待遇问题，很多专业化的人士不愿意进入社会组织的行业，导致了社会组织从业人员专业素质低、待遇低、从业者少的恶行循环，阻碍了社会组织的可持续发展及专业性的提升。因此，一方面政府需要助力社会组织专业化的提高，积极协调高校及专业机构对社会组织进行专业化的培训，为社会组织的可持续发展提供人才资源保障。另一方面社会组织在城市社区居民中的信任度不高，除去自身专业性不强的因素，还有政府、社会及城市社区居民对社会组织的监督力度不够，致使社会组织与城市社区居民不能进行良性沟通原因。因此，要健全社会组织的监督管理机构;提升社会组织自身的约束机制，开展相关活动，定期自我检视;完善政府对社会组织的监管体系，完善相关的法律法规;增加社会组织的透明度，加强社会机构及城市社区居民对社会组织的监管，提高社会组织在政府、社会及社区居民间的公信度。
（三）社会组织不断自我改进提升，增强社会突发公共事件的应对能力
处在社会发展的新时期，不论是气候危机、制度危机、政治危机、恐怖主义，还是突发性重大疫情都印证了贝克的论断，我们当今处于风险社会，在这风险社会环境下每个人承担的责任风险比重是均等的，具有内在固有的全球化趋势。面对风险社会的挑战，社会组织需要从各个方面对自身进行优化升级。首先，社会组织需要加大服务下沉力度，充分运用大数据、互联网等现代科技手段，更加优化社会治理的信息化平台，使社会组织的服务真正下沉到城市社区。其次，更大程度激发社会组织的灵活性与渗透性，让社会组织与城市社区居民更好沟通，及时满足受灾民众的需求。最后，完善社会组织应对公共卫生事件的机制，社会组织需要与政府机构共同完善公共突发事件的监测系统，提高网络监控建设，明确规定公共突发事件中参与应急管理的各组织的权责。
（四）积极开拓城市社区多元治理主体，优化社会组织互动网络
城市社区治理是多元主体共同参与的过程，也是需要政府、社区居民、社会组织等角色互相平衡及互相协调的过程。从制度、观念、文化等视角分析，对不符合社区治理发展要素需要及时纠正，构建一个多元主体共同参与城市社区治理的和谐互动关系。通过政府、居民及社会组织各角色互动网络的拓展，刺激社会资本的生产，进而更大程度促进社区居民参与城市社区的治理。随着城市社区治理中多元主体网络的扩散，社会组织在治理过程中的互动关系需要进一步优化，整合社会中的优质资源，调整城市社区的治理结构，推动社会资源与社区资源的优化组合及社会组织的“组团式”发展。在发挥社会组织优势的同时需要强调各优势资源的整合及利益、资源的协调互惠，更要加强资源信息的共享，从整体上推进城市社区服务体系的升级。社会组织需充分了解城市社区关系网络，加强与城市社区的互动，缓解城市社区发展的困境，实现社区治理多元化。
