李海霞 张熙
关键词立法法 环境立法 地方特色
2015年3月15日，第十二届全国人民代表大会第三次会议对《立法法》进行修正，修正后的《立法法》第72条、第82条赋予设区的市、自治州等对“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”制定地方性法规和地方政府规章的权力。到2018年9月，我国地方立法主体增加到354个，包括31个省区市、289个设区的市、30个自治州和4个不设区的地级市。地方环境立法权主体的增加对于提高地方环境治理制度化、法治化水平，推進依法治国具有里程碑意义。但是随着地方环境立法的数量激增，也出现了一些问题，需要予以认真分析。
一、新增地方环境立法权主体在环境立法方面存在立法盲目性、无序性
获得地方立法权后的新增环境立法权主体立法热情高涨，盲目追求立法速度和法规的数量。自2015年3月15日《立法、法》（2015）实施至2017年12月31日，全国473个“地方环境立法权主体”共制定和修改地方性法规、地方政府规章、经济特区法规、自治条例和单行条例等法律文件1042部。虽然环境立法数量较大，但是缺乏科学合理的规划和论证，没有根据当下地方经济发展和环境治理的特点有计划性的安排立法进程，呈现盲目追赶的局面，最终导致地方环境立法缺乏全局性安排。实践中甚至有的地方对还不具备立法条件的事项列入立法计划，后面又因条件不成熟将正在进行中的立法程序搁置，浪费了立法资源，更没有取得良好的立法效果。有的地方没有充分考虑环境立法的时效性、针对性、操作性单纯为了立法而立法，最后将立法变成了完成任务的应景型立法。最后，立法追赶带来的直接问题是一些地方没有进行充分的调研和论证，没有综合考虑立法中所涉及的各方主体的利益，没有对地方的区域性特色进行深入的分析和思考导致法规的适用性仍然停留在上位法的层面，对法律适用中面临的新问题没有作出回应，最终使地方立法流于形式。
二、新增地方环境立法权主体的环境立法主要表现为执行性立法
四年多来，设区的市、自治州各地方新增地方立法主体充分结合本地特点和治理的现实需要在《立法法》授权的范围内，制定了大量的地方性法规，对地方经济、文化和环境的发展起到了积极的促进作用。根据《立法法》第72条的规定，新增地方立法主体立法权限的内容包括“城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等方面的事项”。同时根据位法法》第73条的规定，新增立法主体可以进行执行性立法和创制性立法。但是从各地方新增环境立法权主体的立法情况来看，在环境保护方面地方性法规数量增长迅速，立法内容包括饮用水水源保护、机动车排气污染防治、森林防火、城镇绿化、市容和环境卫生管理等方面的立法。从立法类型上看，地方环境立法中执行性立法较多，创新性立法较少。所谓执行性立法是指为了执行法律和行政法规的规定，根据本地地方经济、社会、环境以及区域特点作出的具体规定，这是一种建立在上位法基础之上的立法，立法难度相对创制性立法较小，因为有上位法作为参照范本同时又能参照其他地方法规，该类立法容易照葫芦画瓢。例如，《日照市饮用水水源保护条例》《白贡市集中式饮用水水源保护条例》《驻马店市饮用水水源保护条例》均是以执行《水法》《水污染防治法》等上位法为目的设立。《玉溪市森林防火条例》《烟台市森林防火条例》也是对《森林法》《森林防火条例》的执行性立法，在篇章结构，体例内容一点承担沿袭上位法。
三、新增地方环境立法权主体的环境立法体系结构、条文内容与上位法和其他地方性法规重复过多
与上位法相比较来看，无论是在法规的体系结构还是在条文内容上地方环境立法与上位法重复较多，甚至有的地方立法中直接照搬上位法条文，尤其在法律责任部分直接照搬上位法条款的内容。在多部地方性环境立法中更是比比皆是，根据《行政处罚法》以及其他相关法律法规，地方性法规和地方政府规章可设定的行政处罚措施包括申诫罚、财产罚、能力罚。但是从地方环境立法的情况来看，当前大多数地方性环境法规法律责任部分主要是以罚款为主的财产罚，对能力罚作出规定的法规较少，更没有根据地方环境治理的需要和区域特色创制性的提出经济处罚、司法处罚等多样性手段。例如，《玉溪市森林防火条例》第四章法律责任部分一共有六条，从法律责任的类型上看，其中五条均为罚款处罚;从法律责任的依据来看，均是根据《森林防火条例》《云南省森林防火条例》等上位法予以规定;从法律责任设定的处罚事项看，对条例中的禁止性事项作出了相应的处罚。
除了法律责任部分设定方式单一之外，地方环境立法具体事项上操作性、指引性不强，甚至在地方法规制定后仍然需要通过制定相对应的实施办法来予以明确，使得地方立法对地方环境监管与治理的指导价值严重降低。另外，相同类型的地方立法方面，各地之间的条文内容相互“借鉴”过多，例如《玉溪市森林防火条例》第十八条就较多的借鉴了姻台市森林防火条例》第十二条的表述，在该条款中使用的“生物阻隔网络”“航空灭火”“飞机临时停机坪”等语词均来源于《烟台市森林防火条例》。另外，从相同类型的条例来看无论是从法规文本的结构、还是具体条文的规定相似和一致的地方比较多。地方环境立法主体不论是出于盲目追赶的需要还是出于降低立法风险的考虑，立法过程中无视地方性更强调与上位法的一致性，照抄照搬或重复上位法不仅浪费了立法资源，也使中央与地方立法从层层递进的上下级关系演变为内容相似的平面关系，在某种程度上反倒会抵消中央立法的效力。由于地方环境立法对地方环境治理的特点未能深入分析并在立法上作出一定创新，不能与时俱进，立法中缺乏地方环境治理和环境监管的全局性和长远观念，最终导致地方环境立法的全局性和前瞻性不足，同时由于缺乏新的法律规制手段，对环境治理和监管的指引大大削弱。
四、新增地方环境立法权主体的环境立法中地方特色体现不足，缺乏创新性
地方立法的主要任务是解决当地问题，尤其是解决中央立法不能解决、没有解决或不便解决的问题。地方立法的重要特征之一是具有鲜明的地方特色。不同的自然条件、人文状况决定了不同地区的地方立法应当立足于地方特色并适应本地需要，解决本地问题。在地方环境立法中体现特色和创新务必需要对地方政治、经济、社会、文化、生态、风俗、民情等进行充分的调研，并在立法中结合区域特色回应地方治理的需要，通过制度化的手段解决本地方突出的亟待解决而上位法没有立法或者不宜通过立法解决的问题。例如，《玉溪市飞井水库饮用水水源保护条例》（草案）中根据该水库的特点，创新性的将尚未划入保护区且不适宜划入保护区保护的清水河作为“补偿性水源保护”就是结合了地方实际和饮用水水源管理的特点独创性条款，对于解决地方独特性问题具有重要作用。由于创制性立法并没有上位法的参照，是一个“从无到有”的过程，不同于执行性立法是一个“从有到优”的过程，在《玉溪市森林防火条例》草案形成的过程中，根据当地森林防火的实践将长期行之有效的森林防火“网格化”机制写入条例，由于没有可供参照的体例结构、条文内容，在立法中对立法者的立法能力、立法技术的要求明显高于执行性立法，针对该条在条例形成的过程中对语言表述等进行了反复的论证和修改，从简改到繁，有从繁改到减，最终在颁布实施的条例中第二十二条表述为：“市、县（区）人民政府按照属地原则划定森林防火责任区，确定责任单位和责任人，实行森林防火网格化管理。”由于创制性立法的较高要求直接导致了环境立法中创制性立法的数量较少。而创新性不足的直接弊病是现有地方环境立法呈现了千人一面的局面，各地立法呈现趋同化。
五、新增地方环境立法权主体的环境立法中公民参与度不高、参与的方式单一
地方法规的制定过程离不开公民的参与，因为这是民意基础在立法中最基本的体现，而立法过程中公民参与的程度是检验法律民意基础的重要指标。然而公民在地方环境立法中参与的广度不足、反馈机制匮乏、参与方式单一，最终使得公民在地方环境立法中的参与某种程度上虚置，往往流于形式，通过召开听证会、论证会邀请社会各方参与，虽然形式上公开征求了公民意见，但实质上有时可能会变成各个部门利益在立法上的较量，参与的部门往往立足于自身的管理和利益驱动提出意见。普通民众的参与由于既缺乏环境专业知识又缺乏法律专业知识根本不能充分的表达意见，尤其在听证会和论证会的时间极为有限的情况下，参会公民往往只能就法律草案发表意见，因此立法听证会上也经常出现公民代表的意见就是“没有意见”。更不用提有的地方竟然会出现专门参与立法听证会的职业听证公民，公民在地方立法中的参与越发限于形式的表征意义，而难以做到全面、客观对立法草案发表意见。如此一来，公民基于残缺的认识参与立法，难免会与立法期待不相符，不仅会浪费立法资源，同时对于公民参与立法的质量也难免会有所折扣。普通民众代表基本无法提出建设性的意见和建议，不能真正的反映民意，立法中公众参与的民众代表性和价值大大降低。
地方环境立法对于提高我国的生态治理水平、巩固、提炼生态文明建设活动成果，建设美丽中国、生态中国具有重要意义，通过对当前地方环境立法的困境分析有助于进一步认识我国当前地方立法中的不足，为今后地方环境立法的完善奠定基础。
