卢永建��
摘要：个体工商户因其特殊的经济形体，在消防行政法律体系中的主体性质呈现出越来越多的不适应，导致基层执法实践中出现大量矛盾和不合理。结合自身在日常执法中遇到的实际问题，从维护法律的权威统一性出发，提出当前亟待在法律层面上明确个体工商户消防法律主体性質的几点建议。
关键词：消防法律体系；地方性法规；行为主体；个体工商户
中图分类号：D9文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2017.22.065
随着近年来消防法律法规的不断完善和监督执法力度的不断加大，在执法过程中因个体工商户特殊的法律主体性质导致的法律适用问题和矛盾益发尖锐。因《消防法》未予在法律层面上进一步明确，导致各地消防执法部门对个体工商户主体性质认识不同，执法标准不统一，执法人员无所适从，大量火灾隐患及消防违法行为得不到有效整治，由此引起的执法矛盾突出。
1存在的问题和矛盾
1.1法律行为主体定性的矛盾和困难
我国的行政法律行为主体有“公民、法人和其他组织”三种，而个体工商户在我国的民事法律体系中，被界定为具有公民主体性质，是自然人的特殊形式。
不难发现，在当前的消防法律体系中，法律行为主体有单位（消防法条文明确指机构、团体、企业、事业等单位）、建设单位、使用单位、消防安全重点单位、公众聚集场所、人员密集场所、个人等多种表述。从概念上理解，消防安全重点单位、建设单位、使用单位、公众聚集场所、人员密集场所均涵盖个体工商户，几种概念之间存在竞合的情况，不能完全厘清，而消防法规定法人和公民所承担的相应法律责任、义务大相径庭。正是因为其特殊的主体性质，导致在实际操作时出现理解和适用的不同，造成大量法律适用的矛盾和困难。
1.2消防行政许可的矛盾和困难
《消防法》第十、十一、十三条规定建设单位应当履行申报消防行政许可义务，第十五条规定公众聚集场所的“建设单位或者使用单位”应当在开业前申请消防安全检查。由此理解只有单位具备申请消防行政许可的资格，但在实际工作中，个体工商户作为个人申请消防行政许可的情况真实存在，尤其以边远经济不发达地区为多，如果仅按照字面的理解必然导致法律适用的不适应。
1.3消防监督管理的矛盾和困难。
《消防法》第十六条详细列举了机关、团体、企业、事业等单位应当履行的消防安全职责，但相当于“自然人”形态的个体工商户应当承担什么义务却未作规定。而现实情况是社会上存在大量个体工商户，他们经济形式多样，有宾馆、饭店、超市、修车厂、娱乐场所、易燃易爆场所等等，规模大小不一，分布广泛。以笔者工作地为例，辖区内有各类大小规模的个体工商户几千家，大多数都设置在农村自建房内，擅自改变内部格局，集住宿经营于一体；一些上规模的个体工商户经营场地面积上千平方米，场所内可燃物堆积，顾客、员工密集，消防安全设施配置不到位，如公安消防机构在日常执法时未将此类场所重点进行监督管理，必将产生大量火灾隐患，很容易造成严重火灾事故。
1.4消防行政处罚的矛盾和困难
消防行政管理对象具有特殊性。在《消防法》罚则条文中，除第六十条对单位和个人的处罚进行了区别对待，其他条文并没有特别规定适用的主体，采用了“建设单位、单位、违法行为、个人、场所、公众聚集场所”等多种主体资格的表述，日常消防监督检查经常发现一些上规模的个体工商户经营场所内，其消防设施器材未按照消防技术标准配置或者未保持完好有效，还有一些尚未领取营业执照的“建设单位”，未履行消防审批手续擅自施工建设或者开张营业，这些行为同样都将产生严重的消防安全隐患。
当消防监督人员在检查发现有此类违法行为时，常因其不具备法人资格，或者未正式成立不具备任何主体形式，经常为究竟适用哪条罚则而困惑。如果仅按照个人处罚，其违法行为严重性与承担责任的轻重明显不对称，达不到教育纠正的目的，无法形成火灾隐患或违法行为的震慑力。
2提出的建议
2.1地方立法实践情况
笔者在日常执法过程中发现，个体工商户因其特殊的主体性质导致出现诸多监管漏洞和难题，多方学者也进行了大量关注和讨论，部消防局及部分省市在制定《消防法》实施办法或条例时已经有了一些探索研究，具体有以下几种做法：《广东省实施<中华人民共和国消防法>办法》第71条：“个体工商户有下列情形之一的，其消防安全责任参照本办法中的单位进行监督管理：（一）经营、使用公共聚集场所的；（二）经营、使用易燃易爆危险品生产场所的；经营、使用建筑面积一百平方米以上或者建筑层数两层以上的其他生产经营场所。”《山东省消防条例》第八十条：“本条例下列用语的含义：（一）单位，是指机关、团体、企业、事业单位、民办非企业单位、个体经济组织等。”《内蒙古自治区消防条例》第十三条：本条所称其他组织，是指民办非企业组织以及有固定场所并具有一定规模的个体经济组织。在公安部消防局《中华人民共和国消防法实施条例（2009年8月征求意见稿）》中，其附则的名词解释对单位的定义为“指机关、团体、企业、事业等单位，以及生产经营场所符合消防安全重点单位界定标准的个体工商户”（该条例最终未正式发布）。
2.2改进建议
以上方式纷纷界定了部分个体工商户的法律主体资格，将一定规模的个体工商户纳入法人单位的范畴进行管理，对个体工商户规避消防执法监管起到了一定积极作用。但目前其“上位法”《消防法》并没有对个体工商户主体性质有明确解释，行政诉讼法相关司法解释仍然按照民事诉讼的有关规定即《民法通则》中对个体工商户主体资格的界定——“公民”来执行。虽然《消防监督检查规定》（公安部令第120号）第39条规定“有固定生产经营场所且具有一定规模的个体工商户，应当纳入消防监督检查范围。具体标准由省、自治区、直辖市公安机关消防机构确定并公告”，但是也未明确其应当相应承担的法律责任义务。
笔者认为，由部门规章或者各地方消防条例即“下位法”来界定个体工商户消防法律主体性质的做法虽具有积极作用，但从法理上讲却有失妥当，尤其当涉及消防行政处罚、消防行政诉讼时当事人仍然以个体工商户在 “上位法”中不具备法人资格进行举证抗辩，从而产生行政相对人主体资格合法性的争议。
因此，笔者建议应当采用消防法律修正案或者发布具有法律同等效力的司法解释等方式，将个体工商户在消防法律体系中定性为“其他组织”，并根据个体工商户的性质、规模等因素进行区分，将达到一定规模的个体工商户作为法人范畴纳入消防机构的日常监督管理，履行同等的义务，这样才能真正体现法律的权威性、公平性、统一性（我国劳动法、劳动合同法已有此做法）。在具体的执法实践中证明，将一定规模个体工商户按照法人单位的要求进行重点监管，不仅对指导消防部门依法行政，加大对个体工商户的监管力度有促进作用，同时也对违法与处罚的一致性，减少消防执法过程中的社会矛盾有着重要意义。
3结论
个体工商户的消防法律主体性质不确定，法律的严肃权威、公平统一性无法满足，消防执法困境不能有效解决，社会火灾隐患整治形成漏洞，这必将对消防工作产生不利影响。本文通过论述后认为，在未来的消防法律体系建设中，应明确把个体工商户作为“其他组织”纳入消防监督的监管范围，并按不同要求进行区别对待，这样才能使消防部门能更好地适用《消防法》，加强对社会面火灾防控的监督力度，更好地预防和减少火灾事故的发生，保护人民的生命财产安全。
参考文献
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