九一八事变后，特别是一·二八事变的爆发，既是日本帝国主义对中国进行侵略、实施灭亡中国计划的开始，也是中国政府与中国人民奋起抗击侵略的开端。
铁的事实证明，设于南京、靠近上海的中华民国的首都，一旦爆发对外战争，即完全暴露在敌人强大的空军、海军和陆军的炮火之下。如果国民党中央政府不想在对外战争中屈辱求和，不甘心与入侵之敌订立城下之盟，那么，迁都之举，事属势在必行。
九朝古都打拥堂
1932年1月30日，刚刚出任国民政府主席不到一个月的林森，率其阁员及部属1000余人离开首都南京，北迁洛阳。31日晨，林森一行经徐州继续西行，于当晚抵达开封。2月1日到达郑州，2月2日抵达洛阳。
作为当时国民党中央负实际责任的蒋介石，则偕夫人宋美龄以及邵力子、魏道明、郑毓秀等人，原拟乘飞机直飞洛阳，无奈当天雨雾重重，飞机不能飞行，遂改乘列车前往。
1月31日晨，蒋介石一行搭乘津浦铁路列车离开浦口，当天下午1点抵达安徽蚌埠，傍晚7点抵达江苏徐州。2月1日上午10点，蒋介石一行抵达河南开封，入驻河南省政府，批阅文件，分电各方，指示方略。晚饭后继续乘车赶往洛阳，于2月2日早晨5点左右，抵达洛阳，入住位于西宫营房东花园的行营。
这天上午8点，蒋介石召集林森、汪精卫及其他已到洛阳的高官要员，在河南省立第四师范学校图书馆开会，会上，蒋介石报告了一·二八事变后各方面的情形及应对方略。再次决议：“中央党部与国民政府决迁洛办公，即以图书馆分作党政机关办公地址，乃从详讨论应付国难办法。”
遵照蒋介石关于“各部迁往河南人员之行动归何部长规定”的指示，在大规模的第一批北迁人员离开南京后，何应钦继续主持南京国民政府所属各院部会人员的北迁。
2月2日，在洛阳的汪精卫致电身在南京的何应钦，以洛阳的房屋及其他办公设备准备不及为由，要求第二批迁洛人员缓行。
2月3日，何应钦秘密致函各相关单位，指示“各机关派赴洛阳第二批出发人员，务必减少为主，每一机关最多以十员为限”。并要求各单位将第二批迁移人员的名单开列上报，再根据人数多少，决定出发日期。军政部接到各机关迁洛人员名单后，根据人员职务的高低，抄送津浦铁路管理委员会，请其分别等级，换发免费的头等、一等、二等、三等乘车证，凭证上车，前往洛阳。
2月12日，洛阳的各项准备工作基本就绪，汪精卫遂致电何应钦，要求在南京的行政院各部陆续迁往洛阳，“仅留少许在宁，请勿再延留为要”。奉此，何应钦于2月14日转令南京各部执行。
到2月中旬，国民政府及所属各院部会基本迁移竣事，并因陋就简，相继在洛阳开始办公。其中，国民政府在原府尹衙门（即旧福王府）办公，国民政府主席林森的官邸被安排在西工公馆街的天字第一号院（原吴佩孚公馆），国民党中央党部驻西工原吴佩孚巡阅使署，蒋介石及迁洛阳后成立的国民政府军事委员会驻老城河南省立第四师范学校，汪精衛和行政院驻河洛图书馆，考试院驻西关周公庙，监察院驻南关贴廓巷庄姓民房，司法院驻城内地方法院（原张敬尧公馆），其他各机关则被安排在西工兵营。大批政府要员忽然涌入，洛阳城内一时沸然。
洛阳，地处中原腹地，这座在中国历史上素以“九朝古都、八代陪都”而闻名的“首善之区”，在中国近代史上再次成为行都，成为国民政府名义上的政治中心。同时，也先行作了国民政府在外敌入侵下迁移政府于内地办公的探索和试验。
一个政府两地办公
国民党中央各部会首脑及党政军要员纷纷移驻洛阳办公后，留在首都南京者，仅军政部部长何应钦、外交部部长罗文干、实业部部长陈公博及京沪卫戍司令陈铭枢等人，其他各部则于南京原址设立驻京办事处，负责处理相关善后事宜，并由何应钦负责京中一切事务；国民政府财政部、交通部，分别设立驻沪办事处，财政部派张寿镛、交通部派韦以黻驻节上海，分别处理相关的事宜，所有上海的一切事务，由行政院副院长宋子文负责；至于蒋介石，则来往穿梭于洛阳、南京、徐州、浦口等地，发号施令，掌控着整个大局。
洛阳到南京，直线距离长达700余公里。一个政府，分别在如此远的距离两地办公，虽事出有因，迫不得已，但的确给各方面的工作带来诸多不便。当时除重要、紧急事项采取电话、电文联系之外，一般的公文，仍以信函方式传达。为加强两地的沟通与联系，提高工作效率，国民政府铁道部南京办事处专门拟订了《南京各机关封送洛阳文件寄递办法》，呈报国民政府主席林森。林森看后认为可行，遂训令国民政府文官处于2月29日通令各方执行。该办法规定：
一、南京各机关寄递洛阳文件，于每日正午12时以前，将应寄文件包一总包，加盖火溱印，书明洛阳接收机关登记簿册，送交本处事务科代收。
二、本处收到各机关文件登记簿册，即日送交津浦路局交本日列车带赴洛阳。
三、津浦路局收到本处及本处代各机关寄递洛阳之文件登记簿册，交当日平浦通车，次日转陇海路带至洛阳，送交铁道部查收。
四、洛阳铁道部收到本处代递文件，即日照封面所书机关名称，代为分送。
由此一来，南京国民政府首次出现了一个政府、两地办公的局面。
1932年3月1日至6日，洛阳西宫召开国民党四届二中全会，就将“我们今后是否仍然以南京为首都？抑或应该在洛阳要有相当的时间？或者我们更要另找一个适宜的京都？”作为5个“重大问题”之一正式提上议事日程，并视之为“此次会议的第一要义”。
汪精卫在3月1日的会议上致《开幕词》，再次向与会者详细解释了国民政府于一·二八事变后移驻洛阳办公的原因：
自从一中全会之后，一个月以来，我们正在进行精诚团结，而国难则日益加重，到了一月三十日，中央党部、国民政府决定迁到洛阳办公，当时林主席同兄弟已经通电将此事的经过报告。因为日本一方面以海陆空军猛攻上海，一方面派大批军舰开到南京，其目的在威逼政府签字于丧权辱国的条约。当时事机是非常危急，如果错过了，则将至挽救不及。所以我们即日开紧急会议，决定迁至洛阳，把中央党部、国民政府放在安全的地位，以便自由行驶职权。政府搬到洛阳以后，由中央常务会议追认此事。
考虑到迁都的重要及其关系的重大，汪精卫希望国民党四届二中全会对此事“加以追认”，同时由全体会议来讨论决定“我们今后是否仍然以南京为首都？抑或应该在洛阳要有相当的时间？或者我们更要另找一个适宜的京都？”这一重大问题。
决定建立洛阳行都西安陪都
国民党四届二中全会召开期间，国民党中央常务委员会及河南省政府主席刘峙分别提出了《以洛阳为行都以长安为陪都案》《请确定洛阳为永久陪都案》。其中，国民党中央常务委员会的提案称：
此次中央党部及国民政府迁至洛阳办公，其理由详于国民政府主席林森、行政院院长汪兆铭一月三十日通电。窃以南京为中华民国之首都，载诸约法，本无疑问。但按诸目前情形，实有以洛阳为行都之必要，行政院已设有行都设备委员会经理其事。至于陪都之设定，在历史地理及国家将来需要上，终以长安为宜，请定名为“西京”，并由中央特派专员担任筹备，从本年三月起，以一年为期，筹备完毕。
河南省政府主席刘峙的提案，首先说明了于战时建立陪都的重要，称：“国家当承平之际，民安物阜，政治令修，则于人文荟萃之区，建设庄严统驭之都，此中外古今不易之图也。然而边圉有警，莠民作乱，欲免鞭长莫及之嫌，迅收遏决防微之效，就得四达之中区，凭陵险阻，另建陪都，以行使整饬勘定之威权，为安内攘外之基础。是故一国之首都，正如一身之脑府，所以使百骸四肢者，则知国都之于陪都以为辅贰，亦犹人身大、小脑，不可偏绌之矣。”接着，刘峙从历史、地理以及未来西北之开发建设等方面，全面阐述了定洛阳为永久陪都的必要性：
一、关于历史者周室东迁，始都洛阳。自此人文蔚起，世世弗替，两都媲美，汉人词赋，中国艳称之矣。迨东汉建都，光武有中兴之业，威极一代，所谓中原文物，条梳枝布；魏晋以还，咸为乐土。至唐之末叶，兵燹相寻，名都遂隳。总观历代相沿之迹，考以文化胚胎之原，则洛阳实有可建陪都之必要。
二、关于地理者豫省位九州之腹地，自昔为中原文物之邦，东连苏皖，南毗荆湘，西扼秦陇，北接齐鲁、晋冀诸域。洛阳尤为豫省中心，川陆四达，为交通之主轴，西北商业之门户，中原用兵之机枢，所谓举一发而全身俱动者也。且其地襟山带河，可进可退，海邦强力所不及，我得以从容建设，以求立乎威信，最为允当。况现代世界潮流，迥非中古闭关之旧，门户既开，眈眈而视者，正大有人，欲杜无谓之争，免为他人藉口，则都洛实为良图。旧都北平既嫌偏于北隅，致川、藏、新、青、陇，遂良田之就荒；云、贵、粤、桂，亦若屏诸门外，故总理遗训定都南京，因亦为南京在幅员之中，有水陆运输之利尔！初不料与暴日周旋，指顾军兴，遂若有所掣肘矣。然则南京只可作为承平之永久国都，专资庶政之建设者，而非宜于国难临头之日。是洛阳另建陪都之议，未容暂缓者耳。
三、关于启发西北之大计者我国幅员之广，世界稀有。历来当国者，每仅经营中原诸行省为繁榮之域，其他蒙、藏、川边、新疆、青海等区，土广人稀，货弃于地，此中外人士所引为痛惜者。垦荒殖民之大计，年来甚嚣尘上，而终未见毅然奋袂者，虽曰库帑匮虚，实亦徒凭空论，未及实勘之故。倘即洛阳建设陪都，即可为有效之擘画。努力贯彻此项主张，辟莫大之富源，成千古之伟业，他日勘平寇乱，裁减兵额，亦可移殖边藩，以固吾圉，以实现实业之发展，为欧亚交通、商业之中心。情势昭昭，固非夸大之词，此则关于国运前途，尤非浅鲜。然则欲得指麾统驭之便，于洛阳建设陪都之议，尤当亟亟确定者也。
通过上述3个方面的详细叙说，刘峙最后在提案中指出：“在此国步方艰之际，百工努力、万众图强之秋，欲谋安危强弱之转移，而践周、汉中兴之迹者，舍此莫由。”
与会者鉴于日本帝国主义对华侵略的步步紧逼，以及首都南京在对外战争中所处的不利地位，并依据孙中山关于建立“海都”“陆都”的构想，综合当时中国国内各方的具体情形，对两个提案进行了充分讨论，最后于3月5日上午举行的国民党四届二中全会第二次会议上讨论通过了《确定行都与陪都地点案》。决议称：
（一）以长安为陪都，定名西京；
（二）以洛阳为行都；
（三）关于陪都之筹备事宜，应组织筹备委员会，交政治会议决定。
由于当时日军发动侵略的主要地点是华东的上海，中国所受的最大威胁来自华东沿海地区，所以国民党中央以此表明，一旦对外战争扩大，国民党中央政府将退守中原与西北。
确立行都陪都的意义
1932年4月9日晚上，汪精卫在宴请“国难会议”与会者的宴会上，对《确定行都与陪都地点案》的解释是：“长安、洛阳同为我国古都，五千年来我民族之发荣滋长，文化之萌芽光大，皆以此为根据地。……我国自海禁大开，文化经济之发达，集中沿海各省。中国国民党总理孙先生早已见到中国若与外国冲突如中日战争或日美战争时，日本必先攻击我沿海各省，采取抵抗办法，是必须立脚在西北，才能巩固作战之根本，扫荡沿海之敌人。不料日人对华侵略之暴行，即见于今日，我们只有尊奉中国国民党总理孙先生遗教，根据着西北，作长期之抵抗。”
国民政府移驻洛阳办公及国民党四届二中全会通过的关于《确定行都与陪都地点案》的史实，是南京国民政府也是中国对日抗战史上的一件大事。一方面表明，在大规模的中日战争全面爆发之前，中华民族已清醒地认识到首都南京在对外战争中所处的不利形势，并在理论上和实践上作出了与日本帝国主义进行长期周旋的打算和准备，从而为中日战争全面爆发后采取正确的政略、战略，为彻底打败日本侵略者奠定了理论上、思想上的基础；另一方面，也表明了南京国民政府对日政策的某些变化——不愿屈服于日本帝国主义的武力压迫而迁都，并开始考虑战争爆发后首都的安全与迁移等长远、重大问题。
所有这些，与先前国民政府的对日态度与政策相比，无疑是一个历史性的进步，是积极的，也是值得肯定的。
