邵凌云 余冬平
摘要：在推行军费绩效管理的大背景下，绩效管理已经迫在眉睫。对国防预算进行绩效评价是国防績效管理的核心环节，对预算的有效性审查，不仅能够摒除以往投入型预算的重复建设、投入分散、资源浪费等弊端，而且能够提升军事资源的配置效率和部队的战斗力，具有十分重要的现实意义。因此，在梳理该领域的相关文献基础上，分析了国内外国防预算绩效评价存在的问题、现状，最后提出未来的发展方向。
关键词：国防预算； 绩效评价； 问题与现状
中图分类号：F23文献标识码：Adoi：10.19311/j.cnki.16723198.2018.04.056
1引言
2017年我国国防预算为10211亿元，首次突破一万亿元大关，尽管只比2016年的国防预算增长了7%，但还是引起了国内外的广泛关注。但是近年来，恐怖主义日益猖獗，朝鲜核问题等都使我国的国家安全形势变得日益复杂，仍需大量投入来保障国家安全。所以，在财政资源约束和实现强军目标的大背景下，加强国防预算评价和管理，用有限的预算解决关键的国防问题具有重要的现实意义。另外，研究我国国防预算的绩效水平，了解与国外的差距，为建立适合我国的国防预算绩效评价体系提供经验借鉴，对提升我国国防预算绩效水平至关重要。
由于国防预算绩的范围十分广泛，因此本文在研究过程中，对相关的国防支出绩效评价、军费支出绩效评价、国防绩效管理等方面都进行了梳理。本文以国防预算绩效评价研究为主线，以国内、国外的国防预算绩效评估过程和方法为研究对象，通过对国防预算绩效评价相关研究文献进行归纳和梳理，分析了国外国防预算绩效评价的主要流程以及国内国防预算绩效评价研究的现状和问题。研究发现目前我国还没有形成系统的国防预算绩效评价方法，对于国防预算绩效评价取得了一些研究成果，但是也存在制度建设不完善、指标权重赋值和评价方法单一的问题。
2国外国防预算绩效评价概述
在国防预算绩效管理方面，美国的国防预算绩效管理从技术和流程上来说都比较成熟和完善，具有借鉴意义，因此本文主要以美国为例进行说明。
美国国防部在国防预算的制定和实施过程中采用规划-计划-预算-执行系统（PPBE）。美国国防部门的绩效评估过程包括预算的制定及预算执行结果的评估。在每个财年开始之前，国防部长办公室要拟定下一个财年的《计划预算决议》，总统签署后交予管理与预算办公室，最后提交给国会。国会审议通过后，同意按照《计划预算决议》划拨军费。资金划拨完成后，内部和外部审计系统要对经费的使用情况进行评估审计。国防部系统以外的政府责任办公室（GAO）则负责外部审计，对国防部的资金使用、军事采办等诸多项目进行审计，确保国防经费得以合理利用，并对浪费情况进行披露。
美国国防预算绩效评价的问题主要在于技术和配套制度方面。首先，美国国防绩效评价采用的核心技术是平衡计分卡技术。平衡计分卡在国防中的应用就是将整个国防任务划分为不同的方面，然后设定相应的指标或目标值，用实际的执行结果与设定的标准或目标值进行对照，以此为该项任务的完成情况打分。平衡计分卡虽然能量化绩效结果，但如果指标值和战略任务的划分不能紧密联系起来，测算出来的绩效结果也将失去实际意义。其次，美国军费绩效管理在配套制度方面也存在许多漏洞，如财务系统更新滞后；军费绩效评价指标体系中的一些绩效指标难以量化；即便推行的是绩效预算制度，但评估结果与预算编制的联系仍不够紧密。
3我国国防预算绩效评价研究的现状和问题
相比于美国，我国国防预算绩效评价起步晚，绩效评价还不完善。但是国防预算绩效评价已经取得了长足进步，本文将围绕国防预算绩效管理的制度建设、指标建立和评价方法三个方面来分析我国国防预算绩效评价的现状和问题。
3.1国防预算绩效评价研究的现状
3.1.1国防预算绩效评价制度方面的现状
相比于美国完善的国防绩效管理体系，我国的国防绩效管理制度建设不够全面，没有形成系统的、有针对性的国防预算绩效评价规章制度。
目前我国军队中与国防预算有关的规章制度较少，相关的制度有《中国人民解放军财务条例》、《军队项目预算管理规定》。有学者指出，我国有关机构应该借鉴美军的做法，尽快制定国防预算绩效管理方面的制度条例，如可以制定《中国人民解放军军费绩效管理条例》，为国防预算绩效管理和评价制定依据。
3.1.2国防预算绩效评价指标体系建立的现状
科学实用的预算绩效评估指标体系是实施绩效评估的重要基础，因此指标体系的建立一直是我国研究国防支出绩效评价的学者们十分关心的问题。
目前，我国还没有建立起统一的国防预算绩效评价指标体系，但已有部分学者在相关方面进行了研究，建立起军队预算绩效评价指标体系、预算经费执行的绩效评价体系以及军费预算绩效评估指标体系等绩效评价的指标体系。
军队预算绩效评价体系的构建过程是根据军队预算绩效目标来确定军队预算的绩效指标体系，再依据不同的分析视角将绩效指标进行维度的划分。也有学者从会计和实务的角度构建预算经费执行的绩效评价体系，预算经费执行的绩效评价指标应包括预算经费支出基本情况指标、预算调整情况指标、预算外经费收支情况指标、历年经费结余使用情况指标和实物资产管理情况指标。
军费预算绩效评估指标体系是一个多层次、多方位的层级结构，在总体指标的基础上建立二级指标和下层指标，并且要根据指标体系的特点选择层次分析法、排序法或者专家直观判断法来对指标权重进行合理赋值。还有学者认为军费预算绩效评估指标体系应分为定性指标和定量指标两大类，并采用层次分析法等多种方法对指标权重赋值。
3.1.3国防预算绩效评价研究方法的现状
（1）方法论的现状。
方法论探讨主要是评价方法在国防预算绩效评价中的应用研究。早期的国防支出绩效评价主要包括国防支出前的绩效目标设定和支出后的绩效评价。运用的主要方法就是借鉴平衡计分卡技术，通过实际成本—预算成本、实际绩效指标—预算绩效指标的比较来衡量某一项目的经济节约性，测度项目的有效性。后来有学者借鉴了经济活动的一般绩效评价方法，提出对于预算经费绩效评价可以采用成本-效益分析、专家评议以及问卷调查的方法。endprint
以上这些方法是绩效管理中常见的评价方法，但是分析都还局限于单一方法的应用上。随着研究的深入，有学者提出要根据国防支出不同项目的特点，选择与之适应的评价方法，不能一刀切。
（2）实证研究现状。
早期研究该问题的学者构建了国防支出绩效评价的微观模型，从预算—成本—过程考核—效益—有效性这五个环节，分别考察绩效评价情况。分析思路主要还是基于传统的微观经济学的成本-收益分析，资源配置问题、既定预算约束下如何能取得最大效用的分析，由于缺乏实际数据支撑，无法直观上观测出国防支出绩效水平的高低，但还是为国防支出绩效评价研究奠定了基础。
2012年有学者首次使用数据包络分析法中的CCR和BCC模型测算出了31个样本国家2010年的国防支出的相对绩效值，并对样本国家的国防支出效率进行了比较分析。该研究从中发现当期绩效整体无效率的原因来自于纯技术效率较低，国防产出不足。比较分析的结果表明国防支出绩效水平与收入水平呈反方向变化。
近年来，出现运用模糊理论对国防支出绩效评价进行定量分析的研究，结果表明我国国防支出绩效总评价为一般，特别是国防支出结构绩效较差，说明我国国防支出的结构有待改善。未来的研究将不再局限于单一的方法论探讨，将各种方法综合使用将成为发展趋势。
3.2国防预算绩效评价研究的问题
3.2.1国防预算绩效评价制度建设问题
首先，国防预算绩效评价制度不够完善，已有制度条例尚不能够对目前的军费绩效管理问题做出规范。此外，通常的绩效评价往往只重视最终预算的使用水平，而忽视了国防预算全过程的绩效评价，绩效评价结果不够客观和全面。鉴于此，有研究指出有必要依据国防支出绩效管理的前期、中期、后期的不同特点，分阶段建立绩效管理制度。前期建立绩效评价的目标和方案，中期确立绩效评价内容和绩效报告制度，后期建立信息绩效审计、结果公示和问责制度，对国防支出绩效进行全过程的评价。
3.2.2国防预算绩效评价指标体系问题
首先，上述的绩效评价指标体系各有其优点，但是也存在一些不足。军队预算绩效评价体系从宏观上给出了构架指标体系的基本思路，但是对于维度划分依据的原因、何种情况下适用何种指标进行绩效评价并未做出说明，还没有形成一个系统的指标体系。
其次，国防预算绩效评价指标体系要应用到实际工作中必须要解决权重赋值问题，指标权重赋值问题得不到解决，国防预算绩效评价指标体系将成为空中楼阁。而如何选取权重的赋值方法以及如何规避权重赋值过程中的主观性问题还有待进一步研究。
3.2.3国防预算绩效评价研究方法问题
最初通过实际成本和预算成本比较来确定国防预算绩效水平的方法对于定量指标的测定较为有效，但是国防预算绩效评价中不仅包含定量指标，还有众多无法核算的定性指标，单纯使用实际成本和预算成本来比较将不能客观的反映出国防预算的实际绩效水平。
采用成本-效益分析、专家评议以及问卷调查评价预算经费绩效水平，将提前设定的绩效指标体系通过递阶层次综合评价计分方法可以计算得出军费预算的绩效水平的级别。尽管这一方法测算出的绩效水平较为直观，但是结果所包含的信息较少，无法看出影响绩效水平高低的因素，而且对于无法采用会计核算的指标，也不能客观的测算出其绩效水平。
相比于数据包络分析法，模糊综合评价法能够测算出国防预算绩效的绝对水平，但是由于指标权重赋值环节存在主观性，从而对绩效水平的科学性将产生影响。
4展望
以上分析了国外和国内国防预算绩效评价的一些现状和问题，笔者认为国防预算绩效评价还有以下几个方面值得深入研究。
首先，国防预算绩效评价还没有形成清晰一致的概念，这将影响未来的深入性和科学性。虽然研究领域出现了国防支出绩效评价、军费绩效评估等相类似的概念，但是不同概念有其研究的不同侧重点，类似的概念并不能准确表达国防预算绩效评价的含义。因此，未来研究应当深入剖析国防预算绩效评估概念的内涵和外延，使国防预算绩效评价这一概念更加清晰准确。
其次，国防预算绩效评价不能仅局限于对预算资金和项目的事后评价，而应借鉴美国的国防预算绩效管理体系，从预算制定前、预算执行中、预算执行后进行全方位、动态绩效评价。动态绩效评价要求预算制定前进行绩效预估以便为预算编制提供依据；预算执行中实施绩效评价，可以根据资金使用效率及时调整预算水平；预算执行后再进行绩效评价，能够从整体上把握预算绩效水平，以便改善未来预算编制。
再次，未来国防预算绩效评价不仅要进行绝对评价还要进行相对评价。在对我国的国防预算绩效进行评价的基础上，跟周边国家的国防预算绩效水平进行一个横向的对比评价，发现我国国防预算水平与其他国家的差距，才能够更加客观、全面的评价我国国防预算的绩效水平，改善我国的国防预算。
最后，要选择适合国防预算特点的评价方法。国防预算有其自身的特点，国防预算投入特别是研发投入，都是产出周期比较长的项目，当年的投入并不能体现在当年的产出上。如果只按照傳统的投入-产出来进行绩效评价，必然使得国防预算绩效水平缺乏科学性。因此，未来国防预算绩效评价应当对产出进行调整，以解决国防产出的滞后性问题，使得国防预算绩效评价更科学合理。
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