周恩毅 王海娜
摘要：祖国几十年的沧桑巨变不可避免地呈现出时代矛盾重叠交错的局面，基于中国乡村传统与受现代化冲击之现实，乡村治理问题愈发尖锐。纵观乡村治理的研究过程，我国学术界长期以来一直高度关注乡村治理问题，并取得了不凡的成果。对此，本文对我国乡村治理研究的主题脉系、现实困境以及优化路径进行梳理、归纳与总结，以期为乡村治理的实践探索和理论研究提供借鉴与参考。
关键词：乡村治理;主题脉系;现实困境;可行路径
中图分类号：D422.6 文献标识码：A 文章编号：1004-9436（2021）03-000-02
1 乡村治理研究的何为与为何
1.1 何为乡村治理
乡村治理是将治理理论和乡村社会有机融合，是学者们运用有关治理理论的含义来阐明和处理中国乡村社会的实际问题。乡村治理的研究范围逐渐扩宽，给乡村治理概念的界定带来了困难，在学术界难以达成普遍的共识。1998年，徐勇教授首先提出了“乡村治理”的概念。徐勇（2000）谈到，乡村治理是指为了实现乡村的发展与稳定而去解决乡村所面临问题的方式方法。徐勇首次提出乡村治理的概念后，学者们争论不休、意见不一。贺雪峰（2007）提到，乡村治理是乡村社会的一种管理模式，是指村民怎么实現独立自主管制，并实现乡村社会的和谐有序发展。党国英（2008）提出，乡村治理是指国家机构和其他乡村当局以乡村政府为基础，给乡村社会提供公共物品的活动。薛明珠（2014）指出，乡村治理是指在党的领导下，村民或乡村群体合理配置权力，规范乡村社会，实现村民和社会的高效互动，以提高农民福利。综合学者的观点认为，乡村治理是在政府的领导下，以村民自治为核心，多元治理主体协同参与，以促进乡村社会和谐稳定发展。
1.2 为何提出乡村治理
回溯全球历史，发达国家从起步到昌盛大多经历了几百年的发展历程，反观我国，从一个贫穷落后的国家一跃成为全球第二大经济体，整个腾飞过程被压缩在短短几十年的时间轴上，必定缺少一些必要的步骤，因此各种现实问题不断涌现，乡村地区尤为突出。虽然国家作为一个整体在快速发展，但具体到不同地区、不同群体，资源匮乏的问题依然存在，乡村往往是各种问题都较集中的地方。有学者认为，乡村振兴作为中国应对经济发展新常态和社会主要矛盾转变的重要战略安排，充分肯定了乡村在整个国家发展中的重要位置，这有利于各级政府倾向于农村地区的工作部署和资源分配[1]。因此，乡村治理被提上重要议事日程，是中国乡村社会经济快速变革的实际需要，也是新时代乡村振兴战略的重要内容。
2 乡村治理研究历程
2.1 乡村治理研究的初始阶段（1998—2005）
“乡村治理”概念的提出，开启了乡村治理领域的研究。沈延生（1998）从理论和实践两个层面对乡村基层“群众性自治组织”进行了批判，并对其进行了重新定位。金太军、董明磊（1999）对村民自治研究中有关村治的作用、村治的动力机制、对乡村治理体制的设想以及一些具体对策等方面的研究作了解释和评价。“城乡一体化”提出之后，很多学者认识到长期以来一直把规划和建设的重心放到了城镇这些“点”上，忽视了广大农村地区这个“面”。“城乡二元结构”的体制和农村农业不景气的现象，导致了城乡差距不断拉大，所以突破“城乡二元结构”的牢笼势在必行，从根本上归还农民群众平等的社会待遇和社会地位[2]。王春光（2001）提出，新一代农村流动人口能否在原始社会身份模糊化的过程中重构城乡以外的社会身份，取决于中国城乡社会结构的变化。范海燕、李洪山（2005）提出，“城乡一体化”的目标是在高度发达的生产力基础上消除城乡差异，实现城乡关系的全面协调，形成“城乡一体化”的有机整体。这是乡村治理研究的初始阶段。
2.2 乡村治理研究的兴起阶段（2006—2012）
为了减轻农民的负担，取消了延续千年的农业税，这项政策表明我国政府加快了帮助农村发展经济的步伐，但还有学者对取消农业税产生怀疑。周飞舟（2006）曾谈到税制改革后国家与农民之间的关系转变问题。李师慧、陈家涛（2006）提出可持续发展的税收制度改革的一些想法，以及为了走出“先减后升”的怪圈应制定与改革配套的措施。党的十七大以来，“建设小康社会”“三农”“农村经济合作组织”等成为学者们研究的目标。黄祖辉、徐旭初、蒋文华（2009）提出建构“三农”问题的分析框架，对“三农”问题进行分析，并提出了处理方案。宋飞林（2010）谈到为了实现中国人民在党的领导下全面建设小康社会的伟大历程，建立科学的评估指标，可以把握全面建设小康社会的进程与趋势。王曙光（2010）指出新型农村经济合作组织是对传统乡村治理方式的扬弃，为乡村建造一个公平、有竞争力的市场环境。党的十八大之后，乡村治理的大环境发生了变化，王兆萍、罗文映（2012）指出乡村治理从精英治理模式过渡到自主模式，大学生村官政策较好地解决了这一过渡期出现的问题。这是乡村治理研究的兴起阶段。
2.3 乡村治理研究的理论深化阶段（2013年至今）
党的十八届三中全会之后，促进国家治理体系和治理能力现代化成为研究主题，乡村治理作为国家治理体系的基础，呈现出了新的发展趋势，也面临许多新的问题。罗光华（2014）谈了应该从四个方面重塑乡村治理结构，即从家庭角色定位及其功能重建，建构正式与非正式的制度环境，建立多元化的治理主体及关系网络，形成家庭、市场和国家三个途径提供公共产品[3]。张艳国、尤琳（2014）提出了推进农村基层治理现代化的路径[4]。2015年和2016年中央一号文件中都强调了法治在乡村治理中的作用，明确了依法进行村民自治的必要性。蔡守秋（2015）提出农村环境治理水平的提高必须从“法治化”开始[5]。彭澎（2016年）谈到法治作为现代社会治理的基本方法，相比其他任何制度，最能反映出现代社会的基本价值，是社会政治文明和进步的标志[6]。
党的十九大之后，乡村振兴战略成了促进我国农业农村现代化的总战略，进一步为乡村治理提供了强大支撑。张军（2018）提到出台乡村振兴法、编制乡村振兴规划、建立乡村振兴机构、创新乡村振兴机制可以使得乡村振兴有效且可持续实施[7]。此外，党的十九大报告中还提出“三治合一”的治理体系，不仅是对乡村治理实践的肯定，更是指明了乡村治理改革与发展的方向。邓大才（2018）研究提出“三治合一”的组合可以增强乡村治理的可选择性和灵活性，也可以提高善治的质量和水平[8]。张文显、徐勇、何显明等（2018）谈了“三治”的各个内涵和相互之间的关系以及“三治”如何融合的问题[9]。这是乡村治理研究的理论深化阶段。
3 乡村治理的现实困境
3.1 乡村“空心化”困境
在城镇化迅速发展的过程中，农村劳动力向城镇大量转移，乡村社会空心化严重，导致了乡村社会的衰退和萧条[10]。城市的发展带来了城乡之间的分工，乡村被赋予了农业生产的责任，所有非农的产业都被转移进入城市，由于农业产出效益低下，城乡收入差距较大，使农民对城市生活更加向往，导致了人口“空心化”。随着人口呈加速度的趋势减少，乡村的生活空间瓦解，人口减少导致土地荒废并且农业产出效率低下，造成了产业“空心化”和經济“空心化”，掏空了乡村社会的内生发展动力。乡村振兴的基本前提就是人的振兴，面对乡村社会“空心化”的局面，乡村治理将有可能走向“治理真空”的境地[11]。
3.2 乡村“集体意识”弱化
随着乡村治理的不断推进，农民生活水平有了很大的提高，但是乡村基层组织功能却逐渐弱化，农民集体意识也趋于缺失。刘建平和陈文琼谈到，基层治理困境的最重要问题是农民有效动员和参与不足的问题。吴理财指出，改革开放以后，农民逐渐成为越来越自由的个体，越来越多的人成为“为自己而活”和“靠自己而活”的个体。但与此同时，“集体意识”正在减弱，公共事务存在“越多关乎集体，人们关注的程度就越低”的问题。加之农村公共权力滥用严重，导致广大农民的利益得不到保障，个体化的乡村不可能实现乡村振兴。
3.3 乡村“治理体系”不够健全
20世纪80年代以来，村一级实行村民自治，形成了“乡政村治”治理体系，但这一体系在实际运行中暴露出了很多局限性，乡村自治水平不高，村民自治组织行政化现象严重，“乡政村治”体系难以应对当前复杂的乡村社会问题[12]。长期以来，自治、法治和德治作为乡村治理的基本手段，有其自身的局限性，法治太僵化、德治太软、自治太任性，导致乡村治理陷入自治异化、法治弱化、德治虚化的困境[13]。因此，只有客观真实地反映乡村治理体系建设面临的困境，才能进一步回答新时代乡村治理的路径和体系构建等问题，具有重要的现实意义。
4 乡村治理实施的推进策略
4.1 乡村主体的回归
乡村振兴关键在人，乡村治理关键也在人。有学者谈到聚集人口是乡村振兴的第一要务，并提出了三条具体的解决措施：一是出台各种优惠政策为乡村吸引能人，二是发展产业留住乡村年轻人，三是发展生态环境引投资。通过这三条路径使人口回流，有助于从根源上解决农村“空心化”问题。有学者提出要提高乡村公共服务供给水平，当下农村的基本公共服务体系濒临崩溃，特别是人们最重视的教育和医疗方面，许多自然村已经没有幼儿园和小学，也基本没有医疗室，传统乡村已经不能适应农村经济的发展进度，不能满足广大农民群众的生活需求，故政府要加大对农村公共服务的投入力度，让公共服务均等化覆盖农村，破解农村空心化难题[14]。
4.2 重塑农村基层组织
农村基层组织弱化导致了乡村发展的零散化。有学者认为，除了我们传统意识中的乡村政府和乡村的一些权威机构之外，农协等中介组织也是乡村治理的主体。周平在第三届中国县域治理高层论坛中谈到重塑农村基层组织、壮大农村集体经济不是集体化时期倒退的表现，而是在政治、经济和思想上及时抑制“集体意识”弱化的趋势，加强基层党组织为乡村为村民提供政治上的保障，发展农村基层经济组织为乡村为村民提供经济上的保障，建立文化宣传组织对村民进行思想素质教育，唤醒村民的“集体意识”，以及发展各种社会组织形成发展合力，为乡村治理共同助力。
4.3 完善乡村治理体系
作为乡村治理的基本手段，自治是乡村治理的核心，法治是乡村治理的保障，德治是乡村治理的基础。而单一的村民自治在现代意义上的乡村达不到善治的目的，纯粹的乡村法治治理成本高且容易忽略个体利益差异，单纯的德治只是一种软约束，不能保证乡村社会秩序的长期稳定，所以过去的“一种方式用到底”的方式已不再适应新时代的乡村社会，相辅相成的“三治融合”治理体系才是实现乡村有效治理的现实需要，也是最有效路径[15]。面对乡村社会改革发展的新形势新变化，在“三治”建设中，不能将“三治”割裂开来，要建立完善自治、法治、德治全方位的新乡村治理体系，新乡村治理体系中的自治、法治、德治也不是简单的相加关系，重点在于三者高度耦合、交织前进，发挥出“三治融合”的乘数效应[16]。
5 结语
乡村历来是国家政治生活的重要场域，乡村社会治理是否有效直接影响着国家治理现代化目标的实现。在整个研读文献的过程中，可以明确中国乡村治理研究起步晚但发展较快，取得了不凡的成就。本文梳理了不同阶段学者们在乡村治理领域的研究成果，也列出了该领域的现实困境以及解决路径。国家在发展，社会在进步，乡村治理的研究步入一个个新的征程，学者们的研究也在与时俱进，紧扣国家发展的大政方针，而且贴近乡村社会的现实问题。知识的创造在于总结现有的成就和反思当前的不足，当前有关乡村治理的学术论文和专著不胜枚举，信息量巨大，所以梳理相关研究成果可以对该领域的研究方向有大致的把握，有利于学术研究在迄今为止的研究进度上鼎新革故，推动我国乡村治理乃至国家治理能力现代化的进程。
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作者简介：周恩毅（1963—），男，山东威海人，硕士，教授，研究方向：公共政策、政府治理。
王海娜（1996—），女，陕西榆林人，硕士在读，研究方向：行政管理。
