王炜媛
摘 要：行政指导是现代行政管理的重要手段之一，它被政府广泛运用于经济、文化及社会管理等众多领域。但行政指导在某些方面仍然存在不足与缺陷，并容易对公民、法人或其他组织的合法权益造成损害。因此，为了维护公民、法人或其他组织的合法权益，应当针对行政指导行为进行适当的约束与规制。本文正是基于此，以行政指导的现实问题及其规范化路径进行探讨，以期为我国的行政指导规范化和行政法治化提供借鉴和参考。
关键词：行政指导规范化行政法治
1 引言
近几十年来行政指导在政府管理活动中特别是经济管理活动中居于特殊地位，发挥着重要的調整作用。行政指导虽然具备众多优点，但在现实生活中，行政指导由于其特征、方式的独特导致其缺乏透明性、随意性等缺陷，也对经济调节和社会生活一定的负面效应[1]。因此，对行政指导进行规范性制度创新设计，完善政府行政指导的方式与内容，拓宽公民、组织的合法权益成为当下全面推进依法治国、建设法治政府亟待解决的重要问题[2]。
2 我国行政指导存在的现实问题
2.1以行政指导之名行强制之实
在行政管理的日常活动中，行政指导占据了很大的比重，在行政指导的过程中，行政强制或者变相的行政强制时有发生。虽然从原则上来说，行政指导具有非强制性，但是仍然有可能嬗变为强制性的非指导性行为。指导行为传递着行政机关的意思表示，虽然没有法定强制效力，但是由于行政机关滥用权力以及相关行政执法人员素质低下等原因，许多时候可能会出现以行政指导之名行行政强制之实的现象。
2.2行政指导程序规制规范缺失
行政执指导具有很强的灵活性，能够适应复杂的社会生活，但是在保证其灵活性的同时，意味着行政指导可能缺乏严格的程序规范。因此，很难保证程序公开透明，并很容易导致暗箱操作。因此对行政指导进行程序上的规范是必要的。正当的行政指导程序应当包括决策程序、发布程序和公开程序三个部分。行政机关在要制定和发布行政指导的同时，还应该公开行政指导的制定和实施细节，让相对人能对行政指导有更深入的了解，保证行政指导的科学性和透明性。
2.3信息公开以及公众参与缺位
政府信息公开具体到行政指导领域就是指，据以作出行政指导的信息根据缺乏必要的透明度，剥夺了行政相对人的知情权和参与权。行政指导的有关信息应当一并公开，尊重行政相对人的自主选择权，从而保障民主参与对行政指导行为的做出和影响。
2.4责任追究与法律救济不完善
行政诉讼法并不承认行政指导行为的可诉性、可救济性。不论是带有“强制性”的行政指导还是规范性的强制指导，有可能会对相对人的利益造成一定程度的损害，所以本文并不赞同以这种一刀切的方式，完全否定行政指导行为的可诉性。必须要建立相应的机制，以明确和追究责任，并在此基础上实施法律救济。在行政机关做出一些有失公正、明显错误的行政指导，对行政相对人的合法利益造成损害的时候，行政相对人应该能够据此提起行政诉讼以维护自身的合法权益，而法院不得因表面上是行政指导而拒绝受理。
3 行政指导规范化的对策与建议
3.1健全行政指导的法律法规
行政指导虽然没有强制执行力，但是也必须符合行政合法原则：不应该超越法律的界限，应该按照相应的程序规范，制定和发布合理合法的行政指导。并且，保证政府信息的公开透明，让相对人能了解行政指导的产生过程和实施细节。因此必须健全相应的法律法规，按照规范的程序进行行政指导，同时对一些不合理的行政指导所产生的损失，按照相应的法律规定进行责任分配，如果指导方存在违法或者滥用职权的行为，对相对人的合法利益造成了损失，应该给与相应的赔偿或者补偿。
3.2严格行政指导的程序规范
行政指导行为必须遵循集体决策、专家论证、风险评估、公众参与听证的程序规范，充分听取相对人的意见和建议，综合考虑各种因素作出行政指导行为。特别是由于行政指导多为跨领域指导，行政机关很难精确掌握所有领域的发展规律，为保证行政指导的科学性，应咨询专家意见，对行政指导进行相应的风险评估。此外，为保证和扩大公众的民主参与空间，应该让公众参与听证过程。只有严格遵循行政指导的程序规范，才能保证指导的民主性、科学性和透明性[3]。
3.3加强信息公开与公众参与
阳光是最好的防腐剂，只有阳光、动态、开放、透明的行政指导行为，才能增进公民对行政机关的支持与理解，才能遏制腐败、增强政府公信力。加强信息公开，可以通过拓宽信息渠道，加强信息透明度来实现。而公众参与的实现则可以举办听证会和公民意见咨询会来拓宽公众表达意见的渠道，使表达方式多样化。
3.4建立责任追究与救济机制
做出错误的行政指导的行政机关应当承担相应的行政责任。包括警告，记过，降级，撤职，构成违法犯罪的，甚至要依法追究其行政责任。在行政指导方面，完善责任追究体系的同时，相应的责任制要明确。同时，依照国家财产法等进行合理的救济。司法是保障社会公平正义的最后一道屏障，因此行政指导也理应可以在行政诉讼途径中得到救济[4]。
4 结论
在依法治国，建立建设法制政府和服务型政府的的大背景下，我国的行政指导仍然在存在强制性行政指导、规制规范不完善、信息公开与公众参与度不足和法律救济不完善等问题。在行政指导被普遍运用的今天，只有在逐步深化对行政指导行为的认识的基础上，对行政指导的程序加以规定，廓清行政指导过程中的法律责任，最终通过完善行政诉讼法规范，将行政指导行为逐步纳入司法审查范围，完善行政赔偿制度与行政补偿制度中有关行政指导的内容，才能让行政指导充分发挥优势，成为优化资源配置，辅助政策贯彻落实，服务公民生活的良法善治。
参考文献
[1]王丹阳.我国行政指导行为现存问题及规范化路径[J].实事求是，2016（04）：29-32.
[2]胡建淼：《行政法学》，法律出版社2015年，第489页.
[3]李向平.对行政指导行为不属于行政诉讼受案范围之质疑[J].河北法学，2004（01）：87-89.
[4]转引自[美]P.诺内特、P.塞尔兹尼克：《转变中的法律与社会》，张志铭译，中国政法大学出版社1994年版，第106页.
