许秀红
摘 要：伴随紧急事件发生常会出现物资短缺、供应渠道不畅等问题，尤其对于一些像医疗用品等特殊物资的供给，因其规格标准具有严格要求，加之生产企业和供应商数量有限，短时间获得大量供应尤其存在困难。文章运用供应链管理模式结合医用物资的生产供应特点，提出了由政府层面组建应急防控物资供应链并发挥指挥协调作用的设想，通过集中整合政府各职能部门和社会分散资源，保障各类应急防控物资顺利获得并及时发送到位。
关键词：突发事件;防疫应急物资;应急供应链
中图分类号：F274 文献标识码：A
Abstract： With emergency events， there are often shortages of supplies， poor supply channels and other problems， especially for some special supplies such as medical supplies， because of its strict specifications， coupled with a limited number of production enterprises and suppliers， a large number of supplies in short time is particularly difficult. Using the supply chain management mode to combine the characteristics of the production and supply of medical materials， here puts forward an idea of building supply chain for emergency prevention and control material and playing the role of command and coordination at the government level. Through the centralized integration of government departments and social decentralized resources， to ensure the smooth acquisition of all kinds of emergency prevention and control materials and timely send to the place.
Key words： emergency; epidemic prevention materials; emergency supply chains
我国从2019年12月湖北武汉发现新型冠状病毒疫情开始，到2020年1月23日10时起政府宣布关闭离汉通道为止的2个月时间，疫情扩散传播速度之快和影响之大都远远超出了人们的想象。在封城初期，武汉经历了一段无论是物资上还是精神上都极为艰难的时刻。负责收治病患的各大定点医院，不仅床位紧张，医护人员连轴工作早已疲惫不堪，更有甚者，医院里供医务人员诊治病患使用的医用口罩、防护服、护目镜等专用防护用具连续数日全面告急，有的医护人员一套装备已经使用一整天也无可替换。一方面，医院患者数量与日剧增，诊治装备严重短缺，有些医护人员通过微博微信等各种途径向社会发出医疗物资求助信息;另一方面，社会各界爱心人士、企事业机构团体等急灾区所急，踊跃捐款捐物，其中不乏大量的医疗专用物资。然而此时有媒体爆料，许多受捐物资却大量堆放在红十字会的临时仓库里，尚未开包。如此巨大的反差把武汉红十字会和湖北红十字会推到了社会舆论的风口浪尖上，民众的各种质疑都集中到红十字会等慈善机构。那么问题究竟出在哪里？
1 本次疫情暴露出诸多物流应急处置问题
疫情爆发属于突发性事件，事态发展会急速变化并伴有一系列连锁反应，正常工作秩序被打乱，人们在短時间内难以适应各种突发状况。红会遭遇的尴尬背后其实是一系列物流应急处置问题：
1.1 疫情防控指挥部组织分工不明确，应急决策能力不足
虽然在疫情发生前期阶段2020年1月20日，武汉市就成立了新型冠状病毒肺炎疫情防控指挥部，下设应急保障、宣传、交通、市场、医疗救助、疫情防控、社区、综合等8个小组，但对于应急物资保障手段并未细化分工，等到疫情集中爆发时，主要承担检测收治病患的医院出现医疗物资严重短缺情况。一方面社会各界爱心人士急医院所急，加紧积极捐赠各类医疗物资给政府指定的湖北省和武汉市红十字会等专门机构。另一方面一线医护人员口罩、防护服、护目镜等必需装备却持续全面告急，致使有些医护人员不得不反复使用手头仅有的防护物资，进而加大了医务人员被感染的几率。此时民众的各种质疑转向了红十字会。
然而通过对疫情防控指挥部的组织构架和任务分工分析来看，红十字会作为一个独立的社会救助机构，负责接收、清点、记录各界捐赠的钱款和物资等事宜，而分配调拨事宜则主要由指挥部统一协调。从岗位职责角度来讲，红十字会也在履行其分内义务，欠缺之处主要是没有及时公布钱款物资的收发情况，人们却将医疗物资没有及时供应医院的激愤情绪全部发泄到了红十字会。其实这次疫情防控部署上缺少了一个关键环节，就是物流“最后一公里问题”，即将医疗物资及时准确地配送到一线医疗机构医护人员手上。
1.2 缺乏专业物流组织参与
物资配送需要专业物流机构参与。武汉红十字会国际博览中心仓库作为武汉红十字会的临时仓库，用于接收捐赠物资并要负责发往武汉市40多家医疗机构。红十字会专职工作人员数量有限，本次捐赠物资的收发程序又比较复杂，同时受慈善机构权限制约，应对大量物资处理能力不足和经验缺乏等因素影响，出现捐赠人与受赠人的物资供需匹配不利，很多的捐赠物资并不符合医用标准，接收的物资安排暂时仓储位置不够专业合理、物资流向分配不合理等诸多问题。社会呼吁捐赠物资账目和去向公开透明，有关部门却“阻隔”社会各界有经验的专业人士参与。然而大量物资的储存和配送恰恰是专业物流机构的强项。
1.3 供需物资对口衔接不利
据红十字会方面反馈，社会各界捐赠的物资虽然很多，但是大多都因“不符合医用标准”而被医院弃用。就医用口罩为例，就可分为普通医用口罩、医用外科口罩、医用防护口罩，这三类的防护级别由低到高。比如被大家热议的N95医用防护口罩，是由美国国家职业安全卫生研究所认证的一种口罩标准，它对颗粒物的过滤效果达到95%，中国标准认证的KN95与之同效，都具有较好的防护效果。然而这类专业医疗物资，普通市民很难获得。而普通医用外科口罩在普通环境下也可以阻挡病毒飞沫传播，起到一定的防护作用。针对这种情况，如果能充分利用专业采购信息平台紧急采购或在公开媒体及时公布所需物资的标准、规格和型号，实行供需物资之间的精准对接，将会争取更多时间，减少更多人力和物资方面的浪费。
1.4 灾害应急机制不健全，缺乏实战性
指挥部组织机构临时组建，各部门之间尚处于磨合阶段，存在任务分工不明确，工作忙乱无序。当疫情来临，及时建立疫情防控指挥部固然非常必要，但要求一个临时组织在短时间内做到内部相互协调，对外应对有序，还是存在不小挑战。例如出现捐需双方均不满意，慈善机构与指挥部的工作内容存在或是重叠、或是空白，接收物资囤而不发，账目未及时公布，只能说明临时组织各项机制不够完备，缺乏实战性和组织执行力。
2 国外应对突发事件经验方法
一般来说，为应对突发性公共卫生事件、严重自然灾害、公共安全事件及军事冲突等各类突发性事件，政府部门会快速组织采购各类急需物资、合理分配社会各界捐赠的款物等，通过专业物流机构协作，及时有序发放各类应急物资到所需位置的紧急保障性物流活动就是应急物流。应急物流活动的目标是追求时间效益最大化和灾害损失最小化。当疫情发生后当务之急是组织一切可用力量，采购筹集各类医疗物资救治病患，防止和控制疫情进一步蔓延。
比如日本，对于应急救灾物资的供应和人力动员方面，都有比较完整的体系。针对地震多发的特点，日本政府制定了多部法律，包括必要时限制车辆行人通行，保证顺利运输救援人员和救援物资，要求一些制造、储存、分销、运输以及物流等企业保留一定品种和数量的物资供政府待用，并派遣政府职员入内检查，企业要提供相关报告。在日本，很多地方政府与民间企业、相关机构以及其他地方政府之间签署了相互援助协议，在发生灾害时提供物资援助、医疗资源和经济运输等各种应急救援。通过这类协议，地方政府在发生灾害时可以获得各种援助。从民间企业获得援助，可以大幅节约平时储存救灾物资所需要的设施和资金成本，特别是对于一些存在消费期限的物资。人员方面，建立了消防援助队制度，将各地消防部队中的一部分作为紧急消防援助队，在发生大型灾害时，可以根据消防厅长官的命令出动。本次疫情期间，日本还效仿了我国的封闭通道和限制人员流动政策，取得了显著效果。
3 应急物资供应链管理模式设想
一般情况下的供应链管理模式是由经过严格认证、长期磨合的战略合作伙伴企业组成相对稳定的供需网络，在产品设计、物料采购、生产制造、包装储存、运输分销、批发零售等各个阶段环节中，成员企业之间都保持非常密切的沟通协作关系，以最低总成本完成产品高效率高效益流转的同时，实现客户满意度最大化。这种管理的突出特点就是上下游节点企业间以满足最终客户的需求为目标，信息共享，反应快速、协调联动，最终实现整体的最优竞争力。
应急情况下的物资供应往往具有品种数量需求临时性，资源和企业分散性，生产、供应和物流能力不确定性，供应链缺乏稳定性等特点。想要实现短时间内高效足量供应紧急物资，需要根据突发事件的性质、发生地点、灾害范围、物资需求的品种数量和紧急程度，重新设计供应链。应急供应链是在出现突发事件时，为控制灾情继续发展，避免人员或财产损失扩大，由政府主导组建的，各供应、采购、生产、分拨、物流等企业和各物资需求地点共同组成的，旨在解决各类应急物资快速充足供应到位的一种临时性物资供应网络。比如疫情发生后，政府各部门召集会同社会相关团体快速组成疫情防控指挥中心，全面组织部署疫区各项工作快速展开，负责物资供应的保障组迅速联合国家工信部、国家物流与采购联合会等部门组成应急物资保障部门，通过疫情防控指挥中心设立的疫情防控信息平台，将收集到的疫区急缺物资统计分类，启动物资紧急采购程序，部署企业紧急生产的同时，调拨各地现有库存，清点统计社会捐赠物资，指定几家大型物流企业分工协作参与救援，组成临时供应链，配合政府进行应急物资的供应。根据应急物资的种类可以分为医用物资、居民生活物资、建筑材料物资等多条供应链，链条的核心是物资需求者，链条的主导者是指挥部，其他各参与成员单位像生产企业、物流企业、运输部门等在指挥部的总体协调下形成临时的应急供应链伙伴关系。应急供应链能否顺利高效运转除了指挥部内部细化分工、横向协作外，与外部的纵向联合也很关键，比如说通过行政方式紧急采购、紧急库存调拨等;另外不妨设想一下，如果政府部门预先就跟各类物资主要生产企业签署过应急供应协议，那么緊急关头物资的筹集就会从容许多，不至于太过忙乱与被动。以下将从应急供应链模式各构成环节分别阐述：
3.1 引入应急供应链管理模式，高效完成筹集配送应急物资任务
疫情爆发时刻，各种防控救助物资和资金的需求缺口加大。救治医院需要大量检查、救治和防护设备，收治病患需要住院设施设备支持，大量医疗垃圾需要处理，医护和病患人员以及当地居民都需要各种生活物资的供应，应急资金筹措等问题都亟待解决。针对以上问题，应急管理部门可引入应急供应链管理模式寻求解决。所谓应急物资供应链管理模式就是指，为应对灾害或疫情发生时各类救灾防控物资需求紧急量大的特点，以政府为主导快速组织各类急需物资的供应商、制造企业、仓库、专业物流机构和各物资需求地点之间形成一种高效畅通的物资联动供应网络，保障应急物资快速、准确、充足地送达需求地点的有组织、善协调、精运作、受监督的管理模式。应急物流需要针对各类事务动态性发展变化的特点，应急组织成员间快速灵活响应，在政府指挥部门的统筹协调下发挥各自能力和资源优势，实现应急物资高效供应。
3.1.1 “提前一公里”有效组织各类应急物资。疫情发生时，有效组织调集各类应急物资是根本，也就是说要“有物可供”，获得急需的应急救援物资是前提，既所谓的货源“提前一公里”。应急物资的筹措主要包括紧急采购、应急调拨储备库存和募集社会捐赠等渠道。以医用物资为例，据国家工信部提供的数据显示，当疫情发生时，来自武汉医疗机构的需求清单包括四大类20多个品种，像口罩、防护服等医用物资需求数量特别巨大，每天单是医用防护服的需求量就是10万套，一个月是300万套。而符合中国标准产能许可的企业全国只有40家，分布在14个省，总生产能力每天只有3万套，供需矛盾非常突出。当务之急是疫情防控指挥部应立即联合其他应急部门全方位开展各项工作。
（1）紧急采购。疫情发生时由防控指挥部负责物资保障专员首先落实两件事，一是立即会同医疗物资生产行业的管理部门以及行业协会，向生产企业下达紧急采购订单，如果与企业预先签订过应急采购协议的应立即启动协议;二是主动与各检查收治病患的医疗机构取得联系，了解医用物资的消耗情况和库存情况，并对未来一定时间周期做出合理需求预测。比如以未来10天作为一个需求周期，保障专员需要汇总各诊疗医院需要的医用物资种类及数量，规划最短供货期，随即将汇总后的总订单根据各企业生产能力拆分成企业采购订单下达给目标生产企业。具体订货方法可根据医院消耗用量选择定量订货法或定期订货法，目标是全力保障医院物资的使用。另外，国家还可以通过国际贸易和国际救援渠道，在全世界范围内广泛征集采购医疗物资。
（2）募集社会捐赠。当疫情灾难发生时，政府除采取紧急采购和调拨储备库存外，募集社会各界捐赠也是补充物资供应的惯例作法。关键是疏通收发渠道，让捐赠物资能及时有效地补充到最需要的地方。如果物资数量过大，而且呈现多对多模式（即众多捐赠者和众多需要者），就必须借助于专业物流机构力量来保证物资及时有效供应。
（3）应急调度储备库存。目前我国的医疗物资储备制度还不完善，疫情发生时没有足够的库存可以调用。为应对本次疫情防护需要，应急指挥部物资保障组采取了多种措施，尽力保证武汉的需要。这些措施包括：一是全国工信系统全面动员各生产企业尽早复工复产;二是推动建立国家重点防控物资生产企业的调度制度;三是积极推动建立国家防控物资的临时储备制度，千方百计满足武汉医用物资需求。这些措施虽然也发挥了很大作用，但毕竟滞后。如果预先建立一套完善的应急物资保障体系，遇到紧急突发事件时，就可以适时启动应急预案，避免被动混乱的局面发生。
建立应急储备库存，就是针对一些非国家战略物资但在某些领域中又十分关键的物资，像医疗物资类，应预先与一些物资供应商签署儲备库存协议，当发生突发事件需要紧急提供援助时，可以调用各地生产厂家的储备库存来应对紧急需要，同时结合应急采购机制配合物资供应。由于库存分散于各个厂家，不至于造成某个供应商平时太大的库存压力。对于时效期短的物资，可以在其时效过半时投入市场，同时用新的产品替换储存，循环往复，既能保证产品质量，又可以保障突发情况来临时物资的紧急供应需求。应急储备库存管理在世界上许多发达国家已经被广泛使用，体现的是平时加强防御，需要时有备无患方针策略。政府部门应树立未雨绸缪、防患于未然的忧患意识，加强平时物资储备布局，突发事件来临时可以直接纳入应急供应链中供指挥部门协调调遣，做到物资供应充足有序、急而不乱。
3.1.2 应急物资的调配运输。应急物资筹措完成后，接下来需要将分散在各地各生产厂家的物资化零为整，借助专业物流机构的运输渠道，经过集货、装车、干线运输、中转等环节，到达目的地城市后，还要经过暂存、分拨、再次装车，最后送达需求地点。对于应急物资来讲，要经历如此繁多的环节和复杂手续，还要及时高效的配合紧急救援的要求，与专业物流机构合作是最佳选择。本次疫情期间在全国范围内的物流运作基本上都是由京东物流、菜鸟物流网络和顺丰快递等专业物流机构来完成的，建议政府负责应急管理部门将国内一些大型专业物流机构列为应急物流的主要备用力量，与其达成应急状态下的物流战略合作协议，构建一套应急配送体系，利用他们健全的配送渠道和各类专业资源，保障应急物资在紧急状态下高效送达受灾地点。
3.1.3 “最后一公里”配送到用户。应急物资通过干线运输到达目的地城市后，关键操作是将应急物资没有任何耽搁地配送到各个需求地，保证物资装备及时发挥作用。像捐赠物资的收发事宜，应急指挥部应第一时间与专业物流机构进行工作对接，对捐赠物资的接收，记录、安排暂存、清点、按要货需求集货，形成发货单、配送单、车辆配载、取得送货回执、每日盘点、核对库存结余等物流事务进行全面合作，共同完成应急物资的及时精确供应。武汉疫情初期，防控指挥部在部署工作时正是缺少了最后一公里这个关键环节，造成工作一度混乱无序。不过很快通过调整后步入了正轨。应急指挥部首先需要组织召集各职能部门和相关机构，包括市场监督管理局、商品检验检疫部门、统计计量部门、物流企业、卫健部门等，到现场集中办公。借助于先进高效的各类信息技术、信息平台以及物流企业的专业管理和专业设备、渠道，将应急物资在最短时间内配送到位。
3.2 树立应急管理意识，强化应急处理能力
政府各级部门应该树立防控风险理念和应急意识，建立优化应急物资保障体系。各种紧急事件的发生没有征兆，人们往往措手不及。回顾2003年的“非典”和2020年的“新冠”疫情前期的应急处置方面，不同程度表现出对应措施不力，面对疫情表现得忙乱无序。各部门机构虽然都有针对突发事件应对预案，但真正面对疫情时却往往表现出执行力度不够。本次疫情出现的问题主要：一是平时风险意识薄弱，缺乏有效应急机制和应急预案;二是应急执行能力、处理能力和应对经验都显不足;三是对各类资源未能形成有机整合有效联动，致使疫情前期出现物资供应短缺。
应急防控工作既是短期任务，也是长期使命。如果要想打赢短期战役，必然需要做好长期防疫防灾准备工作。应急防控管理工作是各行各业需要共同面对的社会问题，各系统各领域都应树立全局化系统化意识，无论事件何其紧急，事态何其严重，只要事前有预案，过程有方法，全程有调控，长期有准备，及时吸取经验教训，不断调整工作方法，就会持续提升应急事件处理能力，把灾害疫情的损失降到最小。
3.3 建立应急供应链物资保障模式
3.3.1 建立政府主导，社会各界参与的应急物资保障机制。与企业签署相互援助协议，加强紧急状态下各类应急资源支持力度。政府可与较大规模生产企业和物流企业就应对紧急突发事件时的物资供应及物流事宜签订相互援助协议，在发生灾害时提供物资援助、医疗资源和经济运输等各种应急救援。通过这类协议，政府在发生灾害时可以从有关企业获得相应援助，即可大幅节约平时储存物资所需要的设施和资金成本，又能解决那些存在消费期限物资的更新储存，建立一套平时服务、灾时应急、采储结合的应急服务体系。尤其对于那些非国家储备目录的物资，正常情况下达到供求平衡即可，但特殊情况下遇需求量暴增时，如医疗物资，建议采用国家储备与社会储备相结合，实物储备与生产能力、采购资金储备相结合的模式，通过政府与企业签订应急物资供应契约，让正常存在于生产和流通领域的物资装备，在关键时刻可以有效转化为应急保障物资，并合理获得经济收益。这将有利于大幅度降低财政的沉重压力，并有效减少非战略物资储备资源浪费风险，在有利于完善应急物资保障体系建设和运营的同时，强化应急消费市场的培育，推动应急产业有序长效发展。
3.3.2 完善应急供应链体系建设。以本次疫情为例，今后政府应根据疫情严重程度建立国家级、地市级疫情“顶层设计”应对方案，相应启动物资供应链运作系统。
（1）运作模式：疫情爆发时，应以政府为核心迅速组织政府管理部门、物资供应部门、物流企业、医疗机构、检测机构等，运用大数据、互联网及相关信息技术形成的信息管理平台，指挥并协调应急资金拨付、物资采购、调运仓储、运输配送等应急物资供应事宜的快速应对疫情需求的动态联盟网络。不同于一般商业供应链，应急供应链的运作模式是由政府组织指挥，以应对疫情发展变化作为驱动力的快速反应型，主要考察供应效率而不是节省成本。
（2）组织结构：运用扁平化供应链管理结构，由政府应急指挥部门运用应急信息平台直接汇总疫情信息、医疗部门物资需求，协调供应商、生产企业、仓储企业、社会慈善捐赠等部门物资供应，指挥交通运输部门、物流企业快速调配物资到位。本次抗疫指挥前期，同时参与的有应急指挥中心、中信部、各级卫健委、政府多部门、多家一线医院、慈善机构、物流企业、热心人士等，信息繁多琐碎，参与部门过多，决策时间长且被动，各级执行力不足，未能形成有效快速反应。
（3）业务流程：应急供应链应该由政府指挥中心主导，根据疫情发展变化和医疗物资需求品种和数量，统筹安排货源地采购;生产企业生产;供应商供货;物流企业上门集货、打包、发运、中转、到站卸货、按配送地点分货配送;将涉及企业全部纳入应急指挥信息平台，便于政府随时协调和企业之间及时沟通。
（4）应急物流：充分利用物流企业的设备、技术、人员、渠道等各项专业资源展开所需各项物流运作，按政府指挥部门的指令安排，实施物资采购、包装、集货、运输、中转、分货、配送、回收等快速高效物流行为，物资调运过程可使用政府开通的应急绿色通道。而政府指挥部门则负责选择供应商、下达生产任务等。
（5）信息共享体系。不同于一般商业供应链以核心企业为中心的做法，应急供应链以政府指挥部门为主导搭建信息管理平台，包括疫情通报、医疗机构需求统计、卫健委各类信息发布、医用物资供应、生产、仓储企业名单、物流企业名单、物流运作信息查询，参与应急物资供应链企业直接接受指挥部下达的任务订单，完成订单后各端口及时更新信息，保证平台信息及时有效性。
（6）应急资金协同。除使用国家财政拨款方式外，今后可考虑建立应急事件基金，适当采用筹集资金商业化运作，以减轻国家财政负担。
3.3.3 健全国家储备体系，科学调整储备的品类、规模、结构，提升储备效能。一是有必要尽快根据不同地区、不同应用领域、不同灾种的特殊需求，编制修订应急物资储备保障指导目录及标准，以符合应急保障的实战需求。二是建立国家统一的应急物资采购供应体系，对应急救援物资实行集中管理、统一调拨、统一配送，推动应急物资供应保障网更加高效安全可控。三是对短期可能出现短缺的物资供应，建立集中生产调度机制，统一组织原材料供应、安排定点生产、规范质量标准，确保应急物资保障有序有力。四是尽快建立政府主导、市场运营的应急物资保障信息服务公众平台，让社会成员随时可以通过平台获得所需信息和帮助。五是推动各级政府、机构和企业的应急预案联动，充分利用人工智能、物联网和大数据等技术，根据不同灾种和灾害级别，自动生成应急物资需求清单、物资信息、采购流程和使用指南，真正实现关键时刻找得到、调得出、用得上。
4 结束语
应急物资供应链是为应对突发事件由政府整合社会各种优势资源组建而成的应急物资供应临时联盟，具有一般供应链反应快速、应变灵活，高度协调，保障供给等性能。由于应急供应链与一般供应链的构成条件和运作模式不同，需要在平时预先夯实一些基础工作，当紧急事件发生时才能快速整合各项资源，形成有效供应链网络发挥其预期作用。一是研究部门需要深入研究应急供应链运作机理，制定科学完善的应急物资供应策略。二是政府在企业中强化应急工作宣传，与企业签署联合储存及应急征用协议等。三是号召全民树立风险防范意识，掌握一定的突发事件应对常识，必要时主动配合有关部门实施应急管理行动。四是政府运用先进的信息技术平台，加强组织各参与单位日常应急演习，熟悉应急操作程序，建立协调配合机制。五是通过实际演练对应急预案及时评估修正，加强紧急状态下的实用性和可操作性。
当今各类突发事件时有发生，政府唯有不断完善各类防控预案和加强体系建设，紧密联合社会各界力量，整合优势资源，注重常态模拟演练，加强协调配合，提高全民风险防控知识水平，才能将我国各类突发事件损失降低到最小。
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