彭碧丹
一、建筑垃圾消纳场行政审批规定的现状
在2020年前，我国无专门针对建筑垃圾的法律、法规文件，其管理仅由部门或地方规章支撑，法律效力较弱。2020年4月29日，第十三届全国人大常委会第十七次会议对《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》进行第二次修订，其中明确将建筑垃圾单独作为一大类进行管理，我国建筑垃圾的依法治理进入一个全新时期。
新的《固体废物污染环境防治法》规定，各级政府是建筑垃圾污染环境防治工作责任的第一主体，要依法强制推动建筑垃圾的分类处理、回收利用和全过程管理。从新法实施之日起，县级以上地方政府应当建立“两制度、一体系”，即“建筑垃圾分类处理制度”“建筑垃圾全过程管理制度”和“建筑垃圾回收利用体系”。国务院有关部门、县级以上地方政府及其有关部门在编制国土空间规划和相关专项规划时，应当统筹生活垃圾、建筑垃圾、危险废物等固体废物的转运、集中处置等设施建设需求，保障转运、集中处置等设施用地。
在部门规章层面，《国务院对确需保留的行政审批项目设定行政许可的决定》《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》和《城市建筑垃圾管理规定》等规章明确提出，设置建筑垃圾消纳场应当向有管理权限的市容环境卫生行政主管部门提出申请，经核准后方可处置。
各地还根据城市建筑垃圾管理实际情况制定了各种地方政府规章，对建筑垃圾消纳场的设置做出更为具体的要求，如《北京市人民政府关于加强垃圾渣土管理的规定》《深圳市建筑废弃物管理办法》《福州市建筑垃圾管理规定》《重庆市建筑垃圾管理规定》和《贵阳市建筑垃圾管理规定》等。各地早前通常将建筑垃圾消纳场审批设为市级行政许可，后随着“放管服”改革工作的推进，很多城市将该项行政许可下放至区级。
二、设置建筑垃圾消纳场行政审批中存在的问题
（一）社会负外部性显著
目前，我国绝大部分建筑垃圾采用露天堆放和填埋的方式进行处理，在建筑垃圾消纳场运营过程中，如发生填埋工艺不规范、装备设施不完善、管理缺失等问题，将可能对水体、大气和土壤等环境造成直接或间接的污染，对人体健康和市容环境卫生等各方面产生不良影响。此外，建筑垃圾消纳场的选址往往位于城郊或乡村，在运输过程中，车辆扬尘和噪声对运输途中及消纳场周边居民的身心健康亦产生了较大影响，相关投诉时有发生。有的建筑垃圾消纳场由于管理体制不健全、从业人员缺乏相关专业知识、配套设施失检失修等原因，出现多种类垃圾混合填埋、堆高过高、堆土未进行梯级压实和堆体含水率过高等问题，可能形成安全隐患，甚至造成重大安全事故。而且，消纳场停运后，监管部门无法找到相关责任主体进行整治，给城市土地规划和利用留下障碍。
（二）审批条件及审批流程不规范
《建设部关于纳入国务院决定的十五项行政许可的条件的规定》对城市建筑垃圾处置核准条件作出了要求，然而并未对申请人条件、选址要求、相关技术方案及从业人员资质等条件作出详细规定，因此，审批条件和审批流程由各地相关管理部门依照各地地方规定进行制定。这导致建筑垃圾消纳场的审批条件缺乏统一法律约束。在这种情况下，由于各个城市环境卫生管理部门管理水平不一，一些地区，尤其是欠发达地区对建筑垃圾消纳场审批条件和审批流程的把控容易出现偏差。比如，在审批条件中，有些地方并没有对特许经营权、选址意见书和环境影响评价等进行要求，然而在建筑垃圾消纳场的实际建设和运营过程中，这些往往起到十分关键的作用。同时，由于缺少建筑垃圾环境污染定量指标的相关规定，相关职能部门在对建筑垃圾消纳场进行管理和执法时有一定的阻力。
（三）行政效率低
在现实工作中，由于建筑垃圾消纳场选址的用地性质、安全评估、生态红线划定等认定需要经过城乡规划、环境保护、国土资源、林业绿化、安全生产监督等诸多市、区级职能部门和消纳场所在地的乡镇（社区），审批流程长，申办存在着诸多问题和阻力。同时，许多建筑垃圾消纳场为了满足城市建设需要，沦为“应急性工程”，在无合法许可手续，或手续不完善的情况下运营，甚至有“黑消纳场”悄然而生，给相关部门的管理工作造成巨大困难。
三、问题产生的原因
（一）行政许可类型不明确
出现这些问题的根本原因是，地方行政审批机关对“设置建筑垃圾消纳场”这项行政许可的类型没有明确。根据《行政许可法》中对行政许可设定事项的描述，建筑垃圾处置核准或运输核准的行政许可类型为普通许可，该许可主要适用于污染和其他公害的防治、生态环境的保护，其特征是相对人行使法定权利或者从事法律没有禁止但附有条件的活动的准许。而建筑垃圾消纳场的行政许可类型本质上为特许，其审批的实质是对“土地使用权”（国有土地或农村集体土地）的审批，是赋予相对人对有限土地资源和公共资源进行开发利用权力的事项。
在审批程序上，特许的审批程序比普通许可更为严格。如城市生活垃圾填埋场的审批，根据《固体废物污染环境防治法》《城市生活垃圾管理办法》等法律法规要求，其行政许可类型为特许，由地方人民政府设立特许经营权，其选址、设计方案等过程均需进行技术性审查，并由其他部门进行前置审批，且审批部門需要对该许可承担法律责任。由于建筑垃圾消纳场的行政许可类型不确定，现行法律法规对其行政审批流程缺乏通则性的管理，缺乏与土地资源开发利用相关的国土、环境、住建、水务等技术性方案的前置审批，这样看似简化了审批程序，提高了行政效率，但实际上回避了许多实质性问题。
（二）行政许可实施主体权责不明确
各地行政审批机关给建筑垃圾消纳场颁发《建筑垃圾消纳场运营许可证》或《建筑垃圾受纳证》作为审批结果，但这样的审批结果无法解决建筑垃圾消纳场建设过程中面临的很多实际问题，原因主要在于，其建设过程中需要面对的行政许可主体并非单一的城市环境卫生主管部门，各种其他的前置审批要求始终客观存在。
具体而言，建筑垃圾消纳场的选址查证以规划部门作为行政主体，测绘图纸成果、建筑施工图纸成果等确认以住建部门为行政主体，农村集体土地使用权确认以国土资源部门为行政主体，占林占水源地及其对周边环境污染的情况查证以环保部门为行政主体。不能对建设过程中涉及的具体行政许可实施主体进行清楚认定，建筑垃圾消纳场的环境污染、安全隐患和土地占用等问题将形成管理真空。
四、解决对策
（一）确定行政许可类型
要建立合理流畅的建筑垃圾消纳场审批流程，并确保审批过程的公平性，就不能脱离土地使用权来设置建筑消纳场的行政许可。一方面，建筑垃圾消纳场占用的土地，无论是国有土地还是农村集体用地，都是共有态的环境资源，而建筑垃圾消纳场具有独占性和排他性，取得许可的相对人获得了利益。另一方面，建筑垃圾消纳场既承担了公益义务，又对公共利益有显著影响，这类场所的设置、关闭都应当经行政机关同意核准。因此，建议将其行政许可类型确定为特许，并由地方政府设立特许经营权，行政机关通过公开招标、拍卖等公平竞争的方式作出决定。
（二）规范行政许可审批条件
首先，从法律法规层面，优化设置建筑垃圾消纳场的审批条件。通过对建筑垃圾消纳场典型案例的分析，提取经验，对审批流程制定通则性的法律规定。其次，从规划层面，由县级以上地方政府确定城市建筑垃圾消纳场选址，制定包括源头减量、分类处理、消纳设施和场所布局及建设在内的建筑垃圾污染环境防治工作规划。再次，从行政审批层面，按照国务院发布的《精简审批事项规范中介服务实行企业投资项目网上并联核准制度的工作方案》要求，将规划选址和用地预审两项要求明确设置为建筑垃圾消纳场的前置审批条件，由相关行政主体依托国土空间开发规划及“三线一单”的工作成果，对相关土地使用和对环境的影响等情况进行认定，简化、豁免其他前置审批。
（三）优化行政审批流程
建立并联审批制度，申请人向城市环境卫生管理部门提交审批材料，由环境卫生主管部门受理后，联合相关行政主体进行同步审批，形成申请事项一头受理、一单到底的审批格局。整合行政资源，提高行政效率，减少相对人与审批机关见面的机会。这样，既有利于保障行政许可的公平性，又有利于行政主体依法行政。
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