严剑冰
混合所有制职业院校办学机制是值得探索的一种新型办学模式。近年来，国家陆续出台了有关政策，大力支持职业院校混合所有制改革。2008年7月29日，国家出台的《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》明确指出，积极鼓励行业、企业等社会力量参与公办学校办学。各地可从实际出发，开展公办学校联合办学、委托管理等试验，探索多种形式，提高办学水平。2019年2月13日，国务院出台的《国家职业教育改革实施方案》明确指出，鼓励发展股份制、混合所有制等职业院校和各类职业培训机构。目前，虽然不少职业院校对混合所有制改革政策进行了探索，但在实践中仍存在诸多局限。因此，深入研究混合所有制办学对推动职业教育的改革发展具有积极意义。
一、问题切入：基于混合所有制职业院校的抽样分析
根据教育部公布的数据显示，截至2018年年底，我国共有1388所职业院校，其中约80%是国家创办的，20%为社会力量办学。开展混合所有制试点的学校不到30个，占比约为2.3%。由此可见，发展混合所有制办学模式的高职院校数量较少且存在一定难度。
职业院校混合所有制改革作为“引企入校”的重要举措，能够有效激发高职院校办学活力。我国现有的混合所有制办学机制可归纳为以下几种模式：第一种是公办转民办模式。该类学校成立之初为公立院校，通过改制、兼并等形式形成股份制学校，如苏州工业园职业技术学院，通过改制，形成了股份制办学模式。第二种是委托管理模式。公办院校或民办院校相互委托进行管理，如厦门理工学院（公办）入驻厦门软件职业技术学院（民办），并获得该校控股权。第三种是引入社会资本合办二级学院模式。公办职业学院为其自身发展开展校企合作，引入包括国有企业资本、民营资本等多种形式，开办混合所有制二级学院，如河南机电职业学院，引进河南龙翔电气股份有限公司，成立了河南机电职业学院龙翔电气学院，形成了“共同管理、师资互补、专业共建、产学研共同创新、资源共享、文化交融”的技术技能人才培养机制。
二、理论阐释：职业院校混合所有制办学机制的机理
混合所有制职业院校一般是由国有资本、集体资本、民营资本等不同所有制的两个或两个以上主体共同出资创办的职业院校。混合所有制院校一般具有两个要素，一是国有资本、非公资本相融合;二是混合所有制职业院校的主体为独立法人。
当前，无论是国有资本还是非公资本，无论是各级组织还是个人，都对新一轮改革，尤其是职业院校混合所有制改革充满期待，各种观点的交锋也已成常态。第一种观点是“改革基本完成论”，认为本区域混合所有制职业院校改革已完成，不需要再改了，或存在“为改而改”“为混而混”“为合而合”等情况。第二种观点是 “深化改革困难论”，认为好改的都改了，改革已进入深水区、分歧区和“雷区”，对下一步改革存有畏难情绪，怕得罪既得利益阶层，又担心有政治风险。第三种观点是 “观望等待论”，不积极履行职责，不对所属高职院校进行调查研究，不出台适宜的改革方案或细则，坐等上级“顶层设计”或政策方案细则，在新一轮改革与发展中无所作为。
就目前来看，国有资本和非公资本中对混合所有制职业院校改革还存有不同程度的担忧。一方面，国有资本担心“混合”之后会失去“超国民待遇”，更担心改革过程出现问题，背上国有资产流失的罪名;另一方面，非公资本对改革充满期待，想参与进来又怕自身的权益得不到保障，尤其是面对行政主管部门，非公资本即使进入，由于股权小，也很难获得应有的话语权和控制权。
三、原因分析：职业院校混合所有制办学机制的现实困境
（一）实践层面：权、责、利复杂的困局
单一制的职业院校，进行混合所有制改革比较困难，特别是公办职业院校，政府希望通过引进其他资本，增加办学活力，减少财政支出，但又担心失去控制力，办学失去公益性，造成国有资产流失。对于公办职业院校来说进行混合所有制改革困难的原因主要有：一是国家财政拨款，保证了办学的需要，公办职业院校生均1.2万元的财政拨款，保证了正常的办学，如果进行混合制改革，在政策不明朗的情况下，无法保证正常的办学经费;二是作为公办院校，各种专项经费的申请和划拨，更具有优势;三是教职员工的事业单位身份有较好的福利待遇，没有后顾之忧;四是学校领导干部具有行政级别，如进行混合所有制改革，部分领导干部将不具有行政级别。
（二）理论层面：产权结构“混合”尚未厘清
产权结构多元化是混合所有制的本质特征之一，要实现产权结构的多元化就必须对产权进行合理评估，由于职业院校产权涉及多种形式，复杂而不易评估，加上我国把公办职业院校作为公益事业管理，从不计算投入产出问题，这种模式积累了许多产权不明晰的问题，所以对职业院校产权评估极为困难，此外产权保护制度不完善也是一大问题。发展混合所有制除了资产外，还有知识技术等要素也可以参与投资办学，进一步增加了产权评估难度。
（三）制度层面：法律体系仍需完善
对于发展混合所有制职业院校虽有《国家中长期教育改革和发展规划纲要（2010—2020年）》《关于深化产教融合的若干意见》《国家职业教育改革实施方案》等文件作为基础，但没有上升到法律层面，改革力度不足。特别是在现行法律体系中，相关规定与指导意见不相符，造成执行上存在混乱。如混合所有制职业院校法人地位不明确，是事业单位法人，还是企业法人，都无法准确界定。诚然，混合所有制法人地位是一种新型的所有制类别，它既包括国有成分，也包括非公有成分，判定它是事业单位法人，还是民办非企业法人，或是企业法人，都存在分歧，现行法律没有相关规定。
四、改革探索：职业院校混合所有制办学机制的实现路径
（一）改变办学理念，优化顶层设计
混合所有制职业院校怎么改革，要遵循哪些程序和制度，都需要国家给出一个明确的指引方向，否则职业院校就会不知所措，还是像以前一样“摸着石头过河”。顶层设计不出来，期望混合所有制职业院校改革出成果，是不现实的。首先，要明确混合所有制职业院校的概念、内涵、性质等特征。鉴于混合所有制模式的优点，政府可以对职业院校进行重新分类，将混合所有制院校列为除公办民办之外的第三種办学类别。其次，政府要合理确定混合所有制改革的范围。混合所有制职业院校是我国基本教育的实现方式之一，公有制成分应该是混合所有制的主体。再次，政府要明确混合所有制职业院校的基本原则，确保产权调整后社会主义办学方向不动摇，明确混合所有制职业院校与单一制职业院校的区别。
（二）修订相关法律，完善制度保障
只有完善法律法规，严格遵守和执行，才能让混合所有制改革成果经得起时代考验，才能让国有资本和非公资本在混合所有制职业院校改革中实现双赢。修改相关法律是为发展混合所有制院校提供保障。目前，我国法律体系中尚没有混合所有制的相关规定，一些法律条文与发展混合所有制职业院校的要求相违背，使得改革缺乏法律保障。因此，笔者建议我国应尽快在法律层面上对《教育法》《职业教育法》《民办教育促进法》等法律条文进行修订，对混合所有制职业院校的基本内容，如法律地位、治理结构、产权归属、产权主体等内容进行规定。
（三）明确资本产权结构，保障主体利益
混合所有制职业院校具有产权多元化的特点。要发展好混合所有制职业院校，一是要明晰产权。产权不明晰，将使得混合所有制改革失去长远发展的资产基础。对于产权明晰，需要做到四个方面：①在财产权利的划分上要“归属清晰”;②在财产权利运用过程中要“权责明确”;③在产权关系上要“保护严格”;④在财产权利的配置上要“流转畅通”。二是建立教育产权交易市场。对于非公有资本而言，推动混合所有制改革，却不给非公资本控制权，非公资本不感兴趣;给予非公资本控制权，面对庞大的国有资产体量，非公资本可能难以很好地经营管理。对于引入国有资本而言，职业院校混合所有制改革是安全的，不担心国有资产流失，但引入民營资本，混合所有制改革则存在国有资本流失的风险。如何避免这一问题，应当建立完善教育产权交易市场，完善市场定价机制，防止国有资产流失。
（四）完善配套措施，确保制度执行
国家不能因为所有制的不同而对混合所有制进行区别对待，所以必须要建立相应的配套制度，以推动混合所有制职业院校改革。混合所有制职业院校改革，除了做好顶层设计、完善法律法规、建立教育产权交易市场，还要建立相关完善的配套措施，如混合所有制的申请审批程序、管理模式、产权阶段、资产评估、人事管理等制度，切实推动混合所有制职业院校改革和发展。
（本文系河南省教育厅2018年职业教育综合改革重点项目“职业院校产权制度改革”、2018年河南省职业教育教学改革研究项目“职业院校混合所有制办学模式研究与实践”阶段性成果，项目编号：ZJC18008）
（责编 李亚婷）
