“内阁”作为国家的最高决策机关和行政权力机关，创设于我国东汉。当时的内阁一是“参预机务”；二是在皇帝左右，为皇帝助手；三是品级较高，是协同皇帝总揽朝政的中央高级官署。
唐宋以后，由于文人在朝廷中的作用与地位日渐重要，又由于皇帝设置的容纳文人的机构多在宫廷内，“内阁”成了表示官衔的专用词。至明太祖朱元璋废除宰相职后，“内阁”之士由于能经常接触皇帝，到明成祖时，“内阁”便成为位在六部（吏、户、礼、兵、刑、工）之上的最高宰辅机构。
清初循明制，建立内阁。自雍正设立军机处后，内阁不再干预机务。宣统三年，将军机处并入内阁，设总理大臣，并以各部大臣为国务大臣，恢复内阁的形式，成为最高行政机关。
