行政复议机关对案件事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法，但内容明显不当的具体行政行为，可以做出

【正确答案：D】

行政复议机关对受理的复议案件审查后，依法分别作出决定维持、决定履行、决定撤销、决定变更、确认违法的复议决定。其中，行政复议机关对案件事实清楚、证据充分，适用依据正确，程序合法，但内容明显不当的具体行政行为，可以作出变更的复议决定，即在实质上作出了一个新的具体行政行为。