摘要:本文主要阐述非工程措施的内涵及其在防汛抗旱中的作用，为全面提高防洪能力，减少灾害损失提供参考。
关键词:非工程措施；防洪抗旱；内涵；角色
中国是一个自然灾害频繁的国家，尤其是洪水和干旱。在科学发展观的指导下，坚持以人为本，防洪抗旱工程措施在各地自由运用，发挥了显著效益。然而，随着全球变暖，极端天气事件将增加，洪水和干旱等自然灾害将更加频繁，其强度将明显增加。依靠工程措施来处理显然是不够的。与此同时，非工程措施作为防洪抗旱的综合措施之一，越来越受到重视。本文从非工程措施的内涵入手，简要分析了非工程措施在防汛抗旱中的重要作用。
1非工程措施的内涵
非工程措施是指直接运用经济、法律和行政手段以及防洪工程以外的其他手段，减少洪涝、干旱等自然灾害造成的损失的措施。非工程措施具有投资少、见效快、能保证防洪抗旱工程充分发挥效益的特点，因此可广泛应用于防洪抗旱中[1]。非工程措施主要包括以下几个方面:一是依据相关法律法规，加强防洪工程管理，坚决清除河湖蓄洪阻水障碍，确保蓄洪能力；二是成立防汛抗旱指挥部，完善防汛抗旱指挥系统；第三，完善水法规的制定，大力宣传，认真实施；四是制定和完善防汛抗旱预案；第五，建立水旱预报预警系统；第六，建立完善的防汛抗旱物资储备体系。
2非工程措施的作用
(一)加强江河湖泊和防洪工程管理，是切实做好防汛抗旱准备的重要前提。防患于未然是防汛抗旱的重要前提。要求在水旱灾害等自然灾害到来之前，精心治理河湖和防洪工程，这不仅是防汛抗旱工作的重要环节，也是发现和解决问题的重要前提[2]。因此，地方当局应在汛期后制定计划，并根据水闸站维护手册对水工程进行维护；地方各级防汛抗旱指挥部，在国家防汛指挥部的统一部署下，逐级开展汛前巡查，落实防汛责任制，制定详细的巡查计划，逐一检查水利工程，及时处理查出的隐患和问题；同时，要按照《中华人民共和国防洪法》、《水库大坝安全管理条例》等相关法律法规，加强河湖管理，坚决清除河湖蓄洪阻水障碍，制止盲目围垦湖泊、河道、滩涂的违法行为，确保蓄洪能力。淮河流域各级防汛抗旱办公室通过加强河湖和防洪工程管理，落实防汛责任制，及时消除安全隐患，切实落实抢险队伍和物资，为2003年和2007年防汛抗旱的全面胜利奠定了坚实基础。
(2)完善防汛抗旱指挥系统，全面提高防汛抗旱管理能力。中国水旱灾害频繁，造成严重的经济损失。单靠工程措施不能适应社会发展的能力。面对未来防汛抗旱减灾的发展，水利部提出了防汛抗旱的“两个转变”，即从防洪向治洪转变，从单一抗旱向综合抗旱转变。“两个转变”的推进将全面提高我国的抗灾水平和能力，建立国家防汛抗旱指挥系统是推进“两个转变”的重要措施和手段。自1998年淮河流域洪水以来，我国加大了对防汛抗旱指挥系统建设的投入，该系统涉及水利部、7个流域机构和31个省(市、区)，以更好地服务于地方防汛抗旱工作。
(3)完善相关法律法规制定，加强法制宣传教育，推进依法行政。法律法规贯穿于防汛抗旱的全过程，是与其他法律政策完全匹配的完整的政策法规体系，为防汛抗旱提供全面的政策和法律支撑。目前，我国已经形成了以水法、防洪法为核心，防洪条例、蓄滞洪区补偿暂行办法、河道管理条例等防洪抗旱法律法规体系。各流域管理机构、各省、自治区、直辖市相继颁布实施了一大批防汛抗旱条例。安徽省先后修订完善了《安徽省抗旱条例》、《安徽省水文管理办法》、《安徽省水工程管理和保护条例》等法律法规，严格防汛抗旱执法程序。随着防汛抗旱工作的深入，我国防汛政策法规建设已不能满足防汛抗旱的要求。完善法律法规，加快制定《抗旱条例》、《洪水影响评价条例》、《蓄滞洪区条例》，把防汛抗旱立法工作纳入法制化轨道。另外，法律的制定需要公众的认知，所以要加强法制宣传，提高法律的透明度和认知。
(4)制定和完善防汛抗旱预案，提高洪涝灾害应对和处置能力。近年来，在国务院和国家防总的大力推动和指导下，各级防汛抗旱指挥部大力加强防汛抗旱应急预案建设，由总体预案和专项预案组成的预案体系逐步完善，为规范应急管理奠定了良好基础。防汛抗旱预案本身就是在总结本地区水旱灾害发生发展规律的基础上，根据防汛抗旱目标和调度原则，分析现有水源，充分利用现有工程设施，制定不同干旱条件下的防汛抗旱对策措施[3]。根据国家防汛总批准的淮河洪水调度方案，淮委积极推动淮河各地继续加强防洪预案的修订完善和动态管理。根据经济社会发展和工程变化，修订完善了蓄滞洪区运用方案等相关规划，极大提高了洪水灾害的应对和处置能力。
(5)增加水旱预警预报系统，为水旱灾害防御提供技术支持。近年来，随着全球气候变暖，我国局部暴雨、超强台风、极端高温和干旱事件频繁并发。极端灾害性天气的频繁发生，对提高预警预报水平提出了更高的要求。每年水旱灾害发生前，怀威都在预警预报上下功夫，特别是加强对极端灾害性天气事件的监测。一是针对防洪排涝标准低的城市，加强短历时、高强度灾害性天气预报，注重提高预报基础水平，增强预报时效性；二是加强洪水监测预报，提高预报精度，延长预报周期，充分满足防洪调度指挥决策的要求；第三，建立水文旱情报告系统，整合降雨量、河流来水量等相关信息，确定与旱情相关的水文特征值。这些措施的应用为战胜2007年淮河流域洪水提供了技术支持。
(6)建立完善的防汛抗旱物资储备体系和快速反应的救援队伍，是防汛抗旱取得胜利的前提。防汛抗旱物资储备体系建设是完成抢险救灾任务、实现安全防汛抗旱的基础。建立防汛抗旱物资储备制度，可以克服防汛抗旱资金拨付慢、挪用多的弊端，满足“一次需要，随时调用”的工作要求。也是切实可行的积极防洪抗旱措施[4]。国家历来重视防汛抗旱物资储备建设，加大防汛抗旱物资装备的投入。同时，防汛抗旱经费纳入同级财政预算。按照分级筹资、分级储备、分级管理的原则，管好用好防汛抗旱物资，提高应对自然灾害的应急能力，确保防汛抗旱的最终胜利。
在做好物资储备的同时，也要加强救援队伍建设。全国大部分城市都成立了县、乡、村三级防汛抗旱队伍，逐一登记，加强培训，认真学习防汛抗旱知识，提高了全民防汛抗旱能力。他们还根据各自情况开展了防汛抗旱演练，提高了救援队伍的应急处置水平，达到了“来就来，来就能打，打就赢”的目的。正是防汛抗旱物资储备的提高和应急救援队伍的保障，成功缓解了2001年淮河大旱和2007年洪水。
引用[/s2/]
[1]赵青，高鸿涛。非工程防洪措施分析[J].中国西部科技，2009，8 (28): 61-62。
周·。非工程措施在山区县防洪调度中的应用[J].江西水利科技，2009，35 (3): 206-208。
刘，，高，等.防洪非工程措施探讨[J].水利科技与经济，2009，15 (7): 565-567。
[4]孙，。论杭州青山水库防洪减灾的非工程措施[J].水利建设与管理，2008，28 (8): 62-63。
