最近看到一份路桥工程监理招标文件，监理单位对施工单位要求的监理服务内容赫然写着:“五控三管一协调”。
什么是“五控三管一协调”？招标文件在“监理范围”的标题下给出了解释:“负责‘五控、三管、一协调’的内容，负责施工单位发出的图纸中的所有内容，负责施工各阶段的质量、投资、进度、安全、环保控制”。在“监理内容”的标题下进一步阐述:“参照建设部颁发的《工程建设管理规定》的监理内容，对xx工程进行全过程(准备阶段、施工阶段、缺陷责任期)监理，包括质量、进度、造价监理、合同管理、安全施工、文明施工、施工环保”。
至此，笔者一头雾水，同时也不禁思考。中国监理的创新与发展已经走过了20个年头。曾几何时，主管对自己工作的强调:“三控两管一协调”也是“与时俱进”，演变为“五控三管一协调”。演变过程是怎样的，演变的背后反映了怎样的历史背景，演变本身的作用是进步还是倒退，对促进监理行业发展的影响是积极的还是消极的。这一系列的问题不禁令人深思。
20年前，老一辈的项目经理都深知我国计划经济下项目管理体制的弊端。他们吸收了国外特别是西方发达国家的先进理念，将工程监理作为一种制度引入中国并加以实施。他们把中国的监管工作总结成一句通俗易懂的经典句子:“三控两管一协调”。即控制工程的质量、进度和成本，进行合同管理和信息管理，协调工程建设过程中的相关事宜或参与建设的各方(主要是建设单位和承包商)之间的关系。从本质上讲，“三控两管一协调”是工程监理的全部内容，其核心是合同管理。质量控制、进度控制、成本控制、信息管理和协调都是以合同管理为基础的。但由于中国的国情，从监理概念引入之初，就把“质量控制”放在了首位，而“合同管理”则自觉不自觉地被置于从属地位。记得相当多的监理企业抱怨工程进度监理管不了，工程款业主根本不需要监理，证明了“合同管理”的从属地位。即使在二十年后的今天，“合同管理”在很多项目监理的亲身经历和参与建设各方对监理工作的理解中，仍然是一个可有可无空的词。
经历了近十年的历史，1997年，全国人大颁布了我国工程建设领域的根本法《中华人民共和国建筑法》。第一次用法律语言精辟地总结了监管工作。《建筑法》第三十二条规定:“建设工程监理应当依照法律、行政法规、有关技术标准、设计文件和施工合同，代表建设单位对承包单位的工程质量、工期和建设资金的使用进行监督”。应该说，建筑法的这一规定是“三控两管一协调”的高度凝结，是中央为监理事业健康发展做出的政策引导和方向。所以《三控两控一配合》这首歌，红遍大江南北，长城内外。有监管的地方，“三控两控一协调”就会被奉为经典。所有主管都把“三控、两管、一协调”作为立身之本。甚至连注册监理工程师国家资格考试都把“三控”定为必考科目。但《建筑法》并没有忘记“以建设工程合同为监管依据”。时至今日，“合同管理”仍然是注册监理工程师全国资格考试的必考科目。
《三控两控一配合》这首歌是2004年改的调。2003年11月，中央政府以国务院令第393号的形式颁布了《建设工程安全生产管理条例》。鉴于建筑工程领域安全事故频发，该法规定了建筑工程各方的安全生产责任和义务。首次以行政法规的形式将监理企业的安全生产责任固定下来。《规定》详细明确地规定了监理人员在施工现场应该做什么，如何做这些事情，向哪一级领导汇报等等。同时进一步规定“工程监理单位和监理工程师应当依照法律、法规和工程建设强制性标准实施监理，承担安全生产监理责任”。(《条例》第14条)
监理单位对安全生产的“监理责任”是什么？《规定》的权威解读是:“工程监理单位受建设单位委托，作为公正的第三方，承担监理责任。不仅要对施工单位负责，还要对国家法律法规规定的责任和建设工程监理规范要求的责任负责。即工程监理单位应贯彻安全生产方针，督促施工单位按照建筑安全生产法律法规和标准组织施工，消除施工中的危险性、盲目性和随意性，落实各项安全技术措施，有效消除各类不安全隐患，消除、控制和减少各类伤亡事故，实现安全生产”。“条例第五十七条规定了工程监理单位未依照法律、法规和工程建设强制性标准认真履行安全监理职责，造成安全事故的相应法律责任。”
至此，我们深刻认识到，国家不仅把消除工程建设领域频发的安全事故的厚望寄托在监理身上，也把安全生产法律责任的重担压在了监理企业的肩上。无论条例实施后建筑领域的安全事故减少了多少，条例的实施效果如何，最明显的效果就是“三控两管一协调”变成了“四控两管一协调”，增加了一个难点控制:“安全控制”。然而，这一变化并没有得到普遍认可。很多监理行业的精英认为，把“三控”改成“四控”是一件严肃的事情，必须要有充分的依据，一套完整的“控”规范，而且要非常谨慎。所以这些人坚持“三控三管一协调”，不是“安全控制”，而是“安全管理”。从字面意义上来说，“控制”的努力和责任远大于“管理”。2009年，某监理协会编辑出版了《建设项目安全生产监督管理实用手册》，这也是为什么仍然避免使用“控制”二字的原因。从2002年《条例》开始实施，一直到今天，“三控三管一协调”和“四控两管一协调”就像一个“二人转”同时在祖国歌唱。
实际上，监理服务无论是对安全生产的“控制”还是“管理”，都远离了“合同管理”的核心。所谓“契约管理”，就是尊重“契约”，而尊重契约恰恰是现代法治国家的根基。监理最直接、最重要的内容是建设单位与承包商签订的施工合同，这是双方之间的合同。但合同双方对安全生产的内容没有约定。为什么不呢？因为我国法律规定:“谁主管、谁负责安全生产的原则”。(《安全生产法》)也规定:“建筑施工企业的法定代表人对本企业的安全生产负责”(《建筑法》)。因为有了这些法律法规，就不需要在施工合同中以“合同”的形式进行约定。与《建设工程安全生产管理条例》颁布前三年相比，2000年11月国务院颁布的《建设工程质量管理条例》第三十六条规定“工程监理单位应当代表建设单位对工程质量进行监督，并依照法律、法规、有关技术标准、设计文件和施工合同对工程质量承担监理责任”。可见，监理企业依据施工合同，代表施工单位对施工单位的施工质量进行监督和控制，承担监理责任。但是，三年之后，对建设工程安全生产的监管，不管是叫“控制”还是叫“管理”，都不是依据施工合同，而是依据行政法规。监理处代表的不是施工单位，而是国家的“执法”，这是立法者的疏忽？还是有意为之？还是另有隐情？太深奥了，我不敢推测。应该承认，《安全条例》将监管工作的内容拓展到安全生产领域，拓展了监管工作的广度和深度，是一个历史性的进步。同时也应该承认，安全条例只规定了建设工程安全生产的监管责任和义务，而与此相关的监管目标、范围、内容、程度、手段、方法、权利、责任等方面缺乏统一的标准和权威的法律法规解释。正是因为《条例》淡化了“合同管理”的核心，弱化了建设施工双方达成的“契约”，其结果只能是在法律或道德层面强化监管的责任和义务。于是，各地、各部门、甚至施工单位竞相出台各种标准、解释、执行不一的规定，监理企业背离“合同管理”无异于失魂落魄。这是“三控”或“四控”乱象的源头，严重影响了监理行业的健康发展。
与安全生产相比，还有一些监管工作因规定模糊而难以统一和规范的例子，如现场监管的范围、平行检查或平行检查的频率和比例等。从这些概念提出的那一天起，争议就从未停止，至今仍无共识。但争议的影响力略小于“三控”、“四控”。
由于各地、各部门甚至施工单位都认为自己有法律依据，似乎在把“控制”或“管理”作为监理服务的内容，变成“三控两管一协调”的唱段后，尝到了甜头。于是在《三控，三控，一配合》和《四控，两控，一配合》两首歌一起唱完不久，又出现了《四控，三控，一配合》的插曲。什么是“四控三管一协调”？看了近两三年本市建设工程的监理招标文件，知道这些招标机构除了“质量控制、进度控制、资金控制、安全控制、合同管理、信息资料管理、各方协调”(即除了“四控两管”)之外，还增加了一个新的项目叫“文明施工管理”。“文明施工”应包括施工围挡、硬化路面、标志、防尘、防止运输污泥泄漏、防止施工污水乱排和乱流等。这些事项在施工合同中没有明文规定，但在地方法规中有硬性要求。承包人未达标的，自然监理单位应承担监理责任。至于“文明施工”之所以是“管理”而不是“控制”，大概是因为“文明施工”达不到法律法规的要求，最多不能评为市级或省级“文明工地”，但很少会引发官司，局长也不会为此承担刑事责任。反观监理行业，以“服务”为生存之道的本质，似乎并不在乎多加几个“控制”或者“管理”。监理招标无论监理方要求多少“控制”或“控制”，投标企业仍然正确投票。如果你抗拒它，你将没有食物。对于新歌《四控三控一配合》，没有人研究过它的含义，仔细研究有什么好处？无法改变现状，只能呼救。
历史刚刚走过中国建设监理创新发展20周年，已经进入2009年。北京20周年庆典的盛况记忆犹新，《我是监工》那嘹亮的歌声还在耳边回响。而监理工作从“四控三管一协调”到“五控三管一协调”，变化之快、之大、之大。“环境控制”，多么冠冕堂皇，多么华丽，多么时尚，多么绿色！
试想，如果监理企业做出了“环保控制”的承诺，是否应该扪心自问，“环保控制”的监理工作包括哪些内容，应该达到什么标准？除了上述“文明施工”的内容外，是否应该包括“节能减排”、资源再生、垃圾处理、“防止全球气候变暖”、遏制厄尔尼诺等内容和目标？监理企业是否应该购置测量大气粉尘含量或污水水质的仪器，操作这些仪器的人员是否需要经过考核、培训、发放工资、颁发上岗证？如果将“文明施工管理”改为“环保控制”，“五控三管”的“三管”内容应该是什么？不会是“环境控制”加“文明施工管理”吧？招标文件作者没有表述“三管”的具体内容。不方便作者推测。
此外，招标文件中提到“参照建设部《工程建设管理规定》的监理内容”。这句话也频繁出现在近年来本市工程的监理招标文件中。这是一份什么样的文件，能让建设单位及其招标代理机构每隔一段时间就在监理工作中增加一项“控制”或一项“管理”？敢问这些提出“参照建设部工程建设管理规定”的招标文件作者，这个文件的文号是什么，建设部是什么年、月、日发布的。笔者在网上的住建部网站上搜索了几次，一无所获。这是有人拉大旗作虎皮吗？谬论在蔓延，对监理行业危害很大。可悲的是，这句话虽然在近两年本市的许多工程监理招标文件中屡见不鲜，却一直被忽视、被探索、被放任。在社会主义法治国家，伪造法规是违法的。以建设部法律法规的名义，乱开展监理工作，要负法律责任。我借此机会呼吁所有招标机构正视这个问题，并迅速纠正。
从“三控、两管、一协调”到“五控、三管、一协调”的过程已经基本清晰。可见，这是某些人出于利益的考虑，对法律法规的任意解读和引申，给监理行业层层加码，其效果和影响都是负面的。广大监理人员和工程建设方应予以重视和讨论。每个人都应该自觉严格遵守法律，尊重法律。(“尊重”不是“遵从”)。期望在我国工程建设领域，除了监理企业(当然还有我们协会)必须依法依规办事外，建设单位、招标代理、施工单位乃至监理部门也要尊重、敬畏、遵守、守法。那么，工程建设领域真正实现法治的那一天一定会到来。
