农民住房建设调查报告
根据建设局党委学习实践科学发展观的要求，围绕影响和制约科学发展、社会和谐稳定的突出问题和群众反映强烈的突出问题，我局抽调业务骨干对农民住房建设和管理情况进行调研，这些问题不仅关系到农民的切身利益，也直接制约着我县城乡一体化的推进。由于时间关系，我们将调查重点放在了具有代表性的城关镇和和平镇。通过调查发现，规划区内农民建房问题越来越严重，抢占、乱占集体闲置土地、无证施工、擅自加层等大量现象较为普遍。如何解决规划区内农民住房建设和管理问题显得尤为重要和迫切。
一、我县规划区农民住宅建设存在的主要问题
一是建设混乱。很多村庄“只看新房，不见新村”，“只看新村，不见新貌”，农村居民点布局分散，没有集中布局的趋势。农民根据自己的喜好，零敲碎打、杂乱无章地建造自己的楼房，往往呈现“线性扩张”。凡是修路、修村道的地方，都会盖新房，沿街盖生产用房、营业用房是常有的事。或者说“环形扩张”，新建房屋不断向村庄外围延伸，村庄周边遍布新房，村内村庄破旧，农民建新不拆旧，农村弃地、闲置地和空房屋增多，“一户多宅”空心村”现象较为普遍。
第二，匹配性差。大多数村庄的道路、供水、污水处理、电力、通讯、绿化都缺乏规划和布局，配套和共享性差。普遍存在道路难行、污水乱排、电线乱拉、管道乱埋等现象，导致村庄居住环境恶劣。
三是违章建筑多。虽然近年来政府有关部门加强了对农村宅基地和农房建设的管理，但由于缺乏有效手段，农民建房违法用地、违规建设的现象仍然十分突出。特别是近年来，违章建筑和擅自加层现象十分普遍。和平镇袁家营村被调查的312户中，有240户存在不同程度的违法建设，占被调查总户数的77%。她们
四是农村房屋质量差。在城乡二元结构的传统管理体制下，重视城市，忽视农村，农村建设管理缺乏可操作的法律法规和政策。再加上农民建房量大，各级、各有关部门对农民建房从规划选址、修建性详细规划、建筑设计到施工管理都缺乏有组织的指导和帮助。长期以来，政府对农村建筑市场的监管缺位，农民施工队无资质、无正规设计图纸、无施工合同的现象普遍存在。农村房屋大多是由个体工匠凭经验拼凑的小型施工队施工，质量难以保证，存在很大的安全隐患。
二，农民住宅建设和管理困难的主要原因
(一)土地供需矛盾突出
1.需求旺盛。当前，农村经济发展迅速，农民改善生活条件的愿望比较迫切。另外，80后出生的人口已经到了结婚的高峰期，使得农民建房需求相对集中。
2.供应短缺。全国土地市场秩序整顿后，国家实行了“地根”紧缩政策，政府可安排的土地总量大大减少。在此背景下，再加上一些地方对农民住房重视不够，农村个人住房用地指标分配不到位。这样一来，由于土地用途管制和建设用地指标的限制，一些村庄即使有规划，村民建房审批也无法有序进行。
(二)规划布局缺乏衔接
一是“两个方案”不衔接。由于土地利用总体规划与村镇建设规划编制不同步，规划编制中没有充分考虑农民住房需求，很多村庄周边没有预留相应的建设用地。两个规划没有统一衔接，以至于很多农民的房子不能同时符合土地利用总体规划和城镇建设规划。村庄规划审批权在地方政府，调整相对容易。省政府有权批准土地利用总体规划中的土地利用布局调整，难以进行调整的。如果基本农田的调整涉及到国务院的批准，那就更难调整了。新村选址涉及无法调整的基本农田，农民不愿意去土地利用总体规划划定的建设用地，极大地制约了农民建房。
二是一些村庄的规划过于超前，群众难以接受。大多数村民习惯于在自家房前屋后从事农业和家庭加工业。如果房屋过度集中，必然给农民从事生产活动带来不便。同时，由于按照村庄规划进行建设，对配套设施要求较高，相应的费用也较高，部分农民负担不起。
第三，规划和政策的调整导致农民无法申请审批。一些农民的住房建设受到城市规划和项目建设的很大限制，特别是在郊区。一些重要街区和重大项目的修建性详细规划尚未确定，村民点的选址和规划暂时无法实施。目前* *县10平方公里的控制性详细规划正在编制中。除和平、夏官营外，部分镇甚至还未将控制性详细规划提上日程，严重影响了规划区农民住房建设的正常审批。
(C)农村地区建房用地困难
一是位于基本农田上的村民宅基地，在土地利用总体规划的控制下无法实施。全国土地市场秩序整顿后，除重点工程需要征用基本农田外，严禁建设项目占用基本农田。所以基本农田上的村庄规划就成了一纸空文空。
二是宅基地交换难。在村庄规划点集中建设村民住宅，必然会涉及到队与户之间的宅基地交换。由于第二轮土地承包基本没有预留建房用地，且法律规定未经承包方同意不得收回或调换承包地，承包方在调换土地时往往要价较高甚至漫天要价，村民难以达成共识，无形中增加了村民建房的难度。同时，由于村民建房用地调整不力，以及农村宗族、派系林立等历史原因，宅基地变更难度较大。这也是为什么很多村都有规划和指标，但村民点建设却迟迟没有进展的主要原因。
第三，个别村民要求过高。在一些涉及重点工程建设的村庄，村民借征地之机，提出过高的拆迁安置要求。不符合要求就不让他们征地，不让他们进场，阻碍施工。也是农村建房用地难的重要原因。
三。加强农民住宅建设和管理的对策
(一)推进农民住宅建设模式改革。
一是解决农民住宅的形式问题。它是一个物质的、外在化的问题，与农民思想意识、区域经济发展水平、管理体制等内在问题密切相关。只有解决了这些内在的问题，外在的问题才能得到相应的解决。近期，我县相关职能部门正在积极探索规划区农村住房建设的管理办法，试图引导农民住房建设从垂直走向嵌套，从分散的独栋住房走向集中的公寓式住房安置小区。北关社区是环城东路南段拆迁农民安置与商住楼开发相结合的试点项目。但由于经济发展水平、产业结构和农民预期的差异，这种发展模式在我县的推广还存在一定阻力。
二是鼓励公寓房统一建设和新型农村社区集中建设。从我县和几个重点镇规划区的人均土地面积和农民人均收入水平来看，农民住房的规划建设应该与城镇化挂钩。在建设规划上要体现长效性和统一性，在用地指标安排上要结合存量的灵活调整，增强村级调控能力；建筑形式要尽可能统一，实用，美观。要根据人多地少的实际和城镇化的需要，调整现行农民住房建设政策，积极探索新型农村节地型社区建设新模式。农村宅基地要按照“一户一宅、拆旧建新、集蓄节约、保护耕地”的原则，坚持以人为本，精心设计，提高建设质量，使农村住宅既能满足现代生活的需要，又具有鲜明的地方特色和浓郁的地方风情，做到安全适用、经济美观、节能环保。积极引导农民采取“立改集”、“散改集”、片区式改造整理等方式，鼓励统建、联建、联建公寓房。近期，城市建设规划区内的行政村将努力实施有利于节约土地、优化人居环境、与城市化高度融合的公寓式住房和安置，并积极向空发展，建设多层、小高层和高层住宅。
(2)建立和完善农民住房建设的利益导向机制。
首先，鼓励村庄整合，优化资源利用。加快“城中村”改造步伐，允许住房置换土地，取得住房指标，加大宅基地整理力度，盘活闲置建设用地。土地整理后增加的农用地归村集体所有。村庄整理指标要全部用于农民建房。如果农民以“国有改住房”的形式建房，建房用地将被征用为国有。一是消除农民住房产权登记、上市交易等障碍。将节约下来的土地收益返还给村集体，主要用于农民社会保障和社区支持、物业管理经费以及村集体经济的发展壮大。通过村庄整理实现自然村减少，政府要给予适当的补贴和奖励。国土资源部门要用好村庄整理相关土地政策，切实解决宅基地所需指标。探索市场交易，有条件的可以进行公开拍卖。
二是科学合理分配建筑指标。年度分配用地指标，优先安排和保证一定比例的指标用于农民住房建设，有效解决农民住房建设困难。土地指标分配与住房需求、土地利用效率、土地复垦和违法用地查处挂钩。对土地复垦和土地整理效果明显的村，在指标上给予一定倾斜，促进村民建房和土地复垦、违章建筑清理之间的良性循环。
三是加强土地指标使用的跟踪监督，确保用于住房困难户建房。在住房指标分配上，要坚持规范操作，采取逐级审核与社会公示相结合的方式。做好镇村之间的土地指标调剂，盘活土地指标，提高土地指标使用效率，使多年积累的未使用的农转居指标真正落实到农民住房建设中。对能够通过自行调剂解决住房建设用地的住房困难户，可优先安排住房建设指标，并作出书面承诺，保证今后不再申请建房的村民可考虑给予适当的经济奖励。
(3)完善农民住房建设服务体系。
一是统筹协调，突破农民住房建设的规划约束。加强城市总体规划与土地利用总体规划的衔接，确保两个规划的衔接。妥善处理长期与短期、经济发展与环境保护、生产与生活等关系。按照城镇和中心村人口集中的原则，打破自然村和村民小组的界限。抓住土地利用总体规划修编的有利时机，确保规划农村居民点的合理用地。组织精干力量，开展农村居民点规划选址专项工作，集中力量加快农村居民点规划选址和详细规划修编进度。
二是探索土地置换方式。探索集体土地置换方式，促进自然村向中心村镇集聚。在协商一致的基础上，集体预留机动地和外出经商或务工的农民弃包归集体土地，换取规划区内农民的承包地；农民需要跨村街建房的，由相关镇(街)和村协商置换土地。有条件的农民可以将户口迁入规划点所在的行政村小组，申请宅基地，原宅基地归原村民小组收回。
第三，统一设计，免费提供总图设计图纸。根据我县规划区农民经济发展水平，结合农民住房建设功能要求，为农民提供统一设计、免费总图，从结构、功能、外观、环保、节能、节材等方面及时完善农村住房建设总图。，以满足农村住宅建设形式多样化、个性化的需求，设计推出一批既符合农民生活习惯，又体现当地自然和人文特色的优秀农民住宅。
四是打造平安工程。坚持“按图建房、专业人员建房、合同审批”的工作要求，加强农村建筑工匠培训，强化施工队伍和环节管理，将规划区农民住房建设管理从用地审批登记延伸到施工管理。加强农民建房法律法规和政策宣传，引导农民科学建房，提高农村房屋防灾能力。建立健全农村建筑安全和工程质量监管长效机制，加强村镇建筑工匠培训和资质管理，推行建筑许可证制度，坚持有图、有证、有图施工，确保农民住房建设安全和质量。
第五，完善管理制度，简化审批程序。探索积极便捷的农民住房建设管理审批方式。在乡镇设立专门窗口受理农民建房申请，相关部门定期进行现场办公和联合审批，提高审批效率。对因规划调整已“转而不供”的土地，现阶段因设定规划无法实施农村个人住房的，可在规划控制范围和人均用地总量范围内实行“长期规划，短期安排”，规划要求不变，允许短期有条件批准使用。同时，要尽量减少或降低农民住房建设费用，减轻农民住房建设负担。
第六，加大援助力度。加快农村住房解困步伐，对于无力建房的困难家庭和危房户，今年可以结束对困难群众的住房救助政策，在村里建设一批临时“廉租房”，供他们临时安置过渡；也可以由村集体统一调剂农民新建房屋后闲置的部分旧房，安置一批无房户和不能建房的危房户，保证他们的居住安全。
七是解决农民的后顾之忧。按照“依法规范、分类指导、有序发展、多予少取、让利于民”的原则，加快村土地开发利用，加强村土地资产管理，发展壮大村集体经济。适应经济社会发展的客观需要，加快建立城乡统一的户籍制度，做好被征地农民基本生活保障工作，切实维护农民利益和社会稳定。
(四)加强农民住房建设管理。
首先，认识到农民住房建设和管理的重要性。农民住宅的建设和管理关系到农民的切身利益，关系到农村稳定和经济社会发展的大局，既是社会问题，也是民生问题。解决规划区内农民住房的建设和管理问题，有利于推进城镇化、工业化和农业现代化，解决农民住房建设和征地难，增加农民福利，促进农村稳定。因此，要从坚持执政为民、集约发展的高度，增强搞好农房建设和管理的紧迫感和责任感。
二是抓好农民住房建设。把解决农民住房建设问题作为“走进矛盾，解决难题”的专项任务。县(镇)级政府主要领导要亲自确定分管领导，明确责任部门和责任人，尽快制定工作方案，落实政策措施。同时，他们要加强有关部门的协调，改进和加强服务，共同协作攻关，及时解决规划区内农民住房建设中的各种矛盾。
三是加大违法建房整治力度。针对当前违法建房普遍而复杂的现状，政府要高度重视，加大工作力度，周密部署，妥善处理。乡镇政府在各职能部门的配合下，负责组织开展规划区内违法建房专项整治活动。县国土资源、规划、建设等部门要积极承担起拆除违法建筑的执法责任。公安、工商、供电、供水等部门要密切配合，新闻舆论宣传部门要做好宣传教育工作，形成浓厚的宣传舆论氛围，争取全社会的理解和支持，使规划区农民住房逐步走向规范化发展的道路。
