【摘 要】我国农村地区老龄化程度加剧，青年劳动力进城务工导致留守老人和宅基地闲置，部分地区开始探索宅基地养老，以盘活农村闲置土地资源，并缓解部分养老问题。本文通过阐述我国农村宅基地利用和留守老人现状，几种典型的宅基地养老模式的系统梳理，对目前宅基地养老模式存在的挑战进行了分析，并对进一步探索宅基地养老提出了相关建议。
【关键词】农村宅基地;养老模式;政策建议
宅基地作为集体土地一部分，是农村住宅的载体，是我国农村集体建设用地的核心部分[1]。关于农村宅基地的概念，从宅基地用途角度看农村宅基地是指已建房屋、建过房屋或者决定用于建造房屋的土地，包括建了房屋的土地、建过房屋但已无上盖物不能居住的土地以及准备建房用的规划地3 种类型[2]，具有保障安居、以房养老、储蓄家庭财产及支持副业生产等效用。宅基地闲置，可分为狭义和广义的闲置，狭义的宅基地闲置是指宅基地空置，未做任何用途。广义的宅基地闲置不仅包括宅基地空置、废弃，还包括由于宅基地上面建筑物的闲置而造成宅基地的闲置[3];本文指的宅基地闲置包括空置、废弃和房屋闲置。
在城乡二元结构利益驱使下，农民经济收入结构的改变导致劳动力流出，城镇人口逐年递增，乡村人口逐年递减。中国城乡建设数据库显示，农村人均住宅面积递增，暂住人数递减，以致宅基地利用水平不高;宇林军的千村调研显示，93.5%的调研村庄发生不同级别空心化现象，农村宅基地平均空心化率达到10.2%，利用低效的宅基地比重达到14.9%[4]。福建省晋江市实证调查发现外出务工经商是宅基地闲置的主要原因，占调查总数的52%[5]，农民工在城市工作生活租住或购买房屋，在农村同时保留宅基地和住房，形成两栖占地。城镇化发展及农村人口转移的趋势，使得城市用地供需紧张而农村宅基地闲置浪费。
青年劳动力进城务工造成宅基地闲置的同时也带来农村留守老人问题。《中国统计年鉴2018》显示，截止2017年底我国流动人口规模总量达2.44亿，其中大部分是向城市流动的农村家庭子女，及很多考上大学的人进城发展不再回农村[6]，长年代际之间聚少离多，村里留守老人与配偶生活或独居。第六次全国人口普查数据显示，乡村老年人和高龄老年人已占我国老年人数的多半，我国农村老龄化程度越来越明显。老人年轻时积攒收入抚养子女并为之筹备婚礼安家，而为自己存养老钱的仅占15.2%， 没有准备养老钱的却占84.8%[7]，养老和医疗难以得到有效保障，再加上青壮年迁移流动，使得传统的“反哺”式家庭养老减弱，农村家庭养老功能弱化。因此，农村养老问题是应对我国老龄化的关键。
农村宅基地闲置和留守老人养老问题并存的现状，使得如何让闲置宅基地与养老问题相结合成为民生研究和实践热点，部分地区已在探索宅基地养老，如浙江省松阳县[8]、四川省泸县、杭州白沙村[9]等。宅基地养老模式形式，一是在依法、自愿、有偿的前提下，农村老人把宅基地使用权交村集体，以获得经济补偿和入住老年公寓，二是保持宅基地使用权不变，流转其宅基地使用权与村集体以开发利用，所得收益归老人养老[10]。本文旨在阐述农村宅基地养老模式现状和挑战，对我国农村完善宅基地养老提出建议。
1 农村宅基地养老现状
1.1 政策基础
一直以来，我国始终把农村作为社会主义现代化建设的“重中之重”，多年政策和战略规划聚焦农村，为农村闲置宅基地和养老结合提供了政策基础。2013年中央一号文规定，五年内基本完成宅基地确权登记，2014年指出，引导和规范农村集体经营性建设用地入市，选择若干试点，慎重稳妥推进农民住房财产权抵押担保和转让。2015年《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》提出农村土地制度改革进入试点阶段，对进城农民宅基地实行试点自愿有偿退出或转让。2016年《关于整合城乡居民基本医疗保险制度的意见》指出整合城镇居民医保和新农合，建立统一的城乡居民医保制度。2017年《土地管理法》，明确单独补偿农民住宅，包括土地补偿、安置补偿、青苗地上附着物补偿、宅基地补偿和社会保障补偿。2018年《关于实施乡村振兴战略的意见》，指出提升农村养老服务能力，激活农村土地资产，以闲置建设用地发展新产业，完善农民闲置宅基地和农房政策，适度放活宅基地和农民房屋使用权。2019年中央一号文指出，发展壮大乡村产业，拓宽农民增收渠道。
1.2 宅基地退出换养老模式
浙江省松阳县在旧村改造过程中，探索出宅基地换养老项目。面对农村老人“家里有房产，手头无资金”，无力拆旧建新的背景下探索了一条解决农村老人养老安居的新路子宅基地养老[8]，一是老人把宅基地使用权交给村集体换取老年公寓免费使用权和养老金[11];二是村集体有偿收回老年人宅基地后再分配利用如分给他人、复垦和种植名茶，用收益无偿提供老年公寓农民免费居住;三是县政府通过减少农村建设用地与增加城镇建设用地挂钩，解决老年人养老资金。松阳县宅基地换养老在旧村改造中盘活土地资源的同时缓解了农村养老问题。
1.3 宅基地退出易地扶贫养老模式
四川省泸县以嘉明镇为试点将宅基地有偿退出与易地扶贫相结合[12]，首先自愿退出宅基地的贫困户免费入住建有农业产业经营配套的扶贫公寓;其次对农民提供免费就业技能培训，引进农业龙头企业 [13]，各行政村成立“村集体资产经营管理有限公司”，盘活集体资产，创建乡村旅游示范点，成立了“龙脑桥旅游发展公司”;最后宅基地改革遵守农民自愿有偿退出，土地承包经营权不变，交由村集体统一经营或流转而收益仍归农民，公寓选址在村农业产业园附近并提供就业，解决农民不愿集中安置到城镇公寓和担心生活成本提高问题的同时，发挥了宅基地财产性价值增加农民收入保障养老。
1.4 农家乐旅游养老模式
农家乐旅游养老是农民借助优势的土地资源和自然风光，将传统农业和旅游业相结合，为游客提供感受鄉村风光放松身心的一种旅游方式，以获取收入保障养老[14]。一是农民改造自家农房，自主经营，二是农民将宅基地出租或流转使用权于公司统一开发，以获得租金保障养老。杭州白沙村80%以上的农房在原基础上改造成了农家乐，提供住宿，另有农民流转使用权直接获取租金[9]。成都农家乐以地方优势发展“农家坝子民族旅游”和“书房村桃花节”等，以“吃农家饭、住农家屋、采农家果”为特色[15]。陕西省依托农业自然资源、地方文化及特色饮食，形成餐饮住宿式、农园观光采摘式和农业生态观光园式等农家乐发展模式。
2 宅基地养老的挑战
通过试点地区宅基地养老现状的描述，发现宅基地养老模式促进了农村土地集约化利用，发挥了闲置宅基地财产价值，并增加经济收入缓解了农民养老问题，但由于我国宅基地与农民的特殊关系，使得推广宅基地养老仍然存在诸多挑战。
2.1 合并零散闲置宅基地
我国农村农户宅基地闲置是零散分布在农村居民点中，如何合并零散闲置宅基地，尤其是偏远地区。如四川省泸县位于我国西部地区，分散居住和零散的生产方式，宅基地合并使原本的亲情网络和生活方式改变，农民参与性不高;浙江省丽水市畎岸村旧村改造中有一户未拆迁影响了整个村的土地集约节约度，嘉兴市东进村村支书表示只要有5%的人不同意置换，土地利用率就会降到80%[11]。
2.2 宅基地收回利用
盘活闲置宅基地，缓解农村养老压力，但怎样保障在农户宅基地用益物权的前提下，形成长期的农村养老服务体系和养老模式多样化。若是引进企业支持发展养老产业和旅游业，则怎样招商引资，调动企业参与，政府又如何管控企业占用农村土地发展产业，强势资本侵占农村，在活跃经济的同时，也会带来资本的负面效应，如利用自然资源发展农家乐，怎样保护自然环境和土地资源。
2.3 补偿金来源和发放
闲置宅基地退出养老，如何保障补偿金，不同情况的农民如何规定补偿金。宅基地退出中拆旧房、建新居、土地复垦都要投资，若作为一项普适性制度推广，早期政府补助但后期资金怎么解决;另外社会经济发展促进了农民的分化，第一代农民工与新生代农民工对宅基地财产属性和附带价值的认可度与依赖度不同，怎样兼顾不同农民的利益，这些方面都是今后应该探索解决的重点问题。
2.4 宅基地生存保障的思想束缚和精神寄托
闲置宅基地退出养老，农民如何冲破传统思想束缚和精神寄托;我国宅基地世代相传，除居住保障外，也有承载精神家园的一面，是农民“家”概念的具象，中国农民“故土”思想、安土重迁、落叶归根的观念根深蒂固。传统的孝道观念，固化的养儿防老、遗传继承的旧思想，若以宅基地养老子女会受人舆论，老人也会受子女指责。邻居及亲属关系的社会交往网络在拆迁安置后瓦解，老人容易产生陌生孤独感。宅基地养老除生活照料外，情感需求和精神慰藉更是关键。
3 完善宅基地养老的建议
宅基地换养老是一项包括宅基地土地整治和建设农村养老服务体系的长期复杂工作，要注意农民非农化转移的长期性;解决我国农村养老问题，灵活利用宅基地保障养老，还需相关配套政策的完善。
3.1 政府加快配套政策制定和监管
首先政府制定优惠支持政策，如对下乡企业减免税收，对建设养老院给予资金资助，支持产业和养老服务体系建设，如养老院设施齐全和就医转诊畅通。其次成立公立咨询部门，明确补偿金数额和发放流程，细化农村宅基地退出申请与审核程序，各镇成立宅基地养老领导小组和资源环境保护小组，村委会作监督。最后要建立全国土地整理网络系统，省市县镇乡村各级对宅基地整理情况及时登记更新，避免企业非法占用土地，侵犯农民权益。
3.2 农民积极发挥宅基地价值
农民要发挥宅基地财产性价值，积极参与宅基地养老。首先支持村集体利用闲置宅基地建立村养老院，满足老人在家养老的家乡情结。其次有能力的农民应参与养老，发展“互助式养老”，主动学习技术，提高农村养老服务质量;其次农民要积极开发旅游业和农家乐等服务行业，注重丰富精神享受的娱乐方式。
3.3 加大宣传消除思想束缚和文化引导
首先村委会和领导小组组织讲座、走访等宣传方式讲解宅基地退出养老模式，进行思想教育，逐步改变“养儿防老”的旧思想。其次扩大宅基地退出养老参与人群，凡有宅基地的孤寡无子女贫困或无自理能力的老人、跟随子女进城或进城购房的人、已在城里有房定居的人等都可参与，并召集老人们的子女，做好解释工作，对需要资金的给及发放补偿金，对选择免费居住村养老院者定时缴纳养老保险金，消除子女顾虑，推广宅基地养老模式。
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作者简介
张雁翔（1993-），女，河北省邯郸市人。硕士研究生。现任职于武汉大学健康学院。研究方向为人口与健康。
