20 * * *年10月1日至29日，国务院办公厅应急管理代表团赴俄罗斯、日本考察俄罗斯、日本应急管理工作。俄罗斯和日本是灾害多发国家，应急管理起步较早。特别是20世纪90年代以来，两国都经历了多次伤亡惨重、影响深远的特别重大突发公共事件，并在处置过程中逐步完善应急体制、机制和法律制度，基本形成了符合各自国情的突发公共事件应对体系，积累了许多成功经验，值得学习和借鉴。
一，两国应急管理的主要做法
(一)统一指挥、分级负责的应急管理体系。
俄罗斯实行以紧急情况部为核心，其他相关部门协调配合的垂直管理体制。前苏联解体后，疲于应付各种突发事件的俄罗斯联邦政府，在政治社会经济剧烈动荡、国内民族矛盾日益激化的背景下，面临空的压力。1994年1月10日，俄罗斯成立“民防、紧急情况和消除自然灾害后果部”(简称紧急情况部)，直接向总统负责。主要负责自然灾害、技术突发事件和灾难性突发公共事件的预防和救援。紧急情况部是俄罗斯处理突发公共事件的中央机构。内政部、国防部或内卫部队协助紧急情况部处理紧急情况。紧急情况部直接管辖的拥有40万人的应急救援力量和装备。作为一支独立的警察部队，该部队根据其组织结构有统一的制服和军衔。纵向上，俄罗斯联邦、联邦主体(州、直辖市、共和国、边境地区等。)，城市和基层乡镇都成立了垂直领导下的应急机构。同时，为加强应急管理机构的权威性和中央政府的统一领导，俄联邦与各联邦主体之间设立了6个地区中心，各地区中心管理各联邦主体的应急局，形成了全俄五级应急管理机构逐级负责的垂直管理模式。联邦、地区、联邦实体和城市应急机构(部、中心、总局、局)有管理和技术支持机构，如指挥中心、救援队、信息中心、培训基地等。，确保应急部门有能力发挥核心协调作用。自紧急情况部成立以来，虽然俄罗斯政坛几经变迁，但紧急情况部的职能和地位不但没有削弱，反而不断加强。在应对国内外各类频发的公共事件中发挥了重要作用。
日本建立了以内阁府为中心，中央防灾会议决策，应急部门相对集中管理的应急体系。1999年阪神大地震后，日本政府进一步强化了政府的垂直集中应急职能。实行中央、大都市(省、县)、市(镇、村)三级防灾救灾组织管理体系。在中央一级，平时，内阁总理召集提供公共服务的相关部门和单位(如银行、红十字会、电信和电话公司、广播协会等)的负责人开会。)参加中央防灾会议。会议是日常应急管理的最高决策机构，负责制定基本防灾计划和防灾业务计划；在地方一级。地方领导和相关人士参加区域防灾会议，制定区域防灾计划。重大灾害发生时，内阁总理大臣征询中央防灾会议的意见，在内阁府设立“非常灾害对策本部”(类似于中国突发公共事件紧急对策临时本部)，进行统筹调度，还在灾区设立“非常灾害现场对策本部”，就近进行管理和指挥。同时，国土交通省防灾局将升格为内阁府，并设置防灾大臣(又称防灾官)。日本内阁只有20名大臣，防灾大臣一职的设立充分体现了日本对防灾救灾工作的重视。内阁作为中心，收集和分析日常预防和预警信息(核、工业事故和环境保护事件除外)，制定防灾减灾政策，承担中央防灾会议的日常工作。各类突发公共事件的预防和处置，由领导部门以相对集中的方式进行管理。内阁牵头地震、台风、暴雨等自然灾害以及没有明确部门管理的事件的应急救援工作；总务省消防厅牵头火灾、化学品等工业事故的紧急救援工作；文部科学省牵头核事故应急救援工作；经济产业省牵头生产事故应急救援工作；海岸警卫队和环境保护局带头预防和控制海洋污染和海洋灾害。
(2)高效运转、全社会参与的应急机制。
1.反应灵敏、功能强大的信息报告系统。
俄罗斯紧急情况部设有危机控制中心，负责整理分析各地区、各部门的日常信息，提出处理建议，酌情上报总统，并分发给相关部门和地方。危机控制中心设有信息中心，并设置自动信息收集分析系统、指挥系统和全天候值班系统。相关信息可以在2分钟内传送到其他相关部门。重大事件发生时，相关部门负责人到达信息中心统一协调指挥。目前，俄罗斯紧急情况部正准备将所有涉及交通事故、医疗救助和刑事案件的报警电话统一为火灾报警电话，以进一步加强应急管理的全面性和统一性。在基层一级，俄罗斯的每个村庄和居民区都建立了信息官员制度。信息员的主要职责是及时通过网络向应急部门报告灾情。俄罗斯非常重视国际信息交流。例如，它与美国签署了一项协议，两国共享国际灾害的卫星图像信息。
日本有内阁情报中心，负责快速收集整理国内外情报。同时，建立了中央和地方政府之间的应急通信网络，加强了中央无线通信系统的防灾能力。除了常规通信设备，首相官邸还在危机管理中心配备了多功能卫星中继通信设备，以便与事故现场联系。当灾害发生时，信息交换和共享主要依靠完善的地面固定通信系统，同时也使用通畅的专用无线通信网络。通信网络主要包括中央防灾无线网络、消防无线网络、县市防灾行政无线网络、城市和街区防灾行政无线网络、防灾相互通信专用无线网络等。，防止大规模灾害造成的通信线路堵塞。这些网络相互交错，形成了一个完整的、全国性的应急专用无线通信网络，为日本政府收集和处理信息提供了高科技支持。值得一提的是，城市街区的无线网络系统由室外扬声器、家庭接收机、车内移动无线电话系统以及市政街区办公室、学校、医院等防灾相关机构的防灾网络系统组成。一旦有灾情发生，可以在几分钟内将灾情信息告知相关居民，避免造成社会恐慌。日本政府计划在2011年前建立一个国家危机预警系统，该系统将直接向国民报告地震和海啸等自然灾害，以及导弹袭击等各种紧急情况。日本政府非常重视灾害信息的积累和研究。1999年，提议成立亚洲减灾中心。目前有两个成员国，可以共享灾害信息和救灾经验。现在它已经成为世界上最重要的灾害信息收集中心之一。
2.储备充足的应急物资和装备精良的应急队伍。
俄罗斯紧急情况部拥有多支联邦级别的专业力量，如消防队、民防部队、搜救队、水下设施事故救援队、船舶事故救援队等。其中，国家中央航空空救援队拥有多种专业救援装备和技术，如直升机和运输机、航空空特种车辆、光纤设备、液压和气动装置、特种潜水服和呼吸装置等。为了提高专业人员的素质，俄罗斯建立了领导培训体系、专业救援人员培训和考核体系。俄罗斯紧急情况部设立了民防学院、国家消防学院、圣彼得堡国家消防大学和伊万诺夫国家消防大学等教育机构。圣彼得堡消防大学创建于19****，现有教授、副教授160余人，培养了大批应急管理学科带头人和专业骨干。
日本的应急救援机动部队主要有消防、警察和自卫队，其中消防部队是骨干力量。1999年阪神地震后，日本政府正式建立了消防援助制度。2000年有94万消防员，是警察的4倍。此外，危险品企业必须根据《消防法》和《石油基地防灾法》建立消防队。当大规模灾害发生时，消防队可以调度国家先进装备、人力物力进入灾区进行救灾、灭火、救援等行动。消防队还有专门的直升机，可以在一小时内到达辖区内的任何地方。据了解，为了提高家庭的自救能力，日本每家每户的门窗附近都备有矿泉水、压缩饼干、手电筒和急救箱。
3.科学预防的应急理念和广泛深入的宣传教育。
日本政府非常重视防灾减灾的国民教育，有防灾日，每年都会组织大量的相关活动。日本把培养危机意识、普及应急知识作为学校教育的重要任务。同时，根据不同人群的特点，成立了各种志愿者组织，达到应急知识自学和救助的目的。截至2000年底，中国241个城市、乡镇和村庄中的19个建立了1114个独立的灾害预防组织。其中，女子防火俱乐部13012个，约200万人；少年消防俱乐部632个，约43万人；少年消防俱乐部14461个，约126万人。各地还建设了一批防灾知识宣传教育馆，免费向公众开放。2003年和200年，新潟县长冈市发生过两次7.0级以上地震。无人死亡，90%的遇险人员依靠自救互救脱险。
除了在俄罗斯的中学开设安全和逃生课程，紧急情况部还计划向居民宣传安全防范和自救的知识。这项任务已经扩展到社区，主要针对老年人和儿童等特殊群体。
(3)权威完备的法律法规体系。
俄罗斯于1994年颁布了联邦紧急状态法。该法主要包括紧急状态的范围、预防和紧急措施等。这部法律属于宪法性法律。如果紧急状态法与紧急状态法发生冲突，总统可以中止紧急状态法，这为紧急状态下非常规使用行政权和立法权提供了法律依据。此外，俄罗斯应急法律体系还包括10部联邦法律法规、100部地方法规和数百部联邦应急管理部门发布的内部命令。20****年，俄罗斯通过了新的反恐法，进一步完善了俄罗斯的紧急法律制度。
日本形成了以《灾害对策基本法》为基础的法律体系，包括1961年通过整合多个单项法规制定的《灾害对策基本法》，以及《救灾法》、《建筑标准法》、《大规模地震对策特别措施法》、《地震保险法》、《救灾慰问金支付法》等相关法律。1999年阪神大地震后，日本先后制定了《灾民生活重建支援法》、《受灾城市街道复原特别措施法》等法规。这一系列特别法赋予了国家在防灾行政方面强大的公权力，明确了防灾体制和国库负担制度，规定了公共机构和一般居民的预防参与制度。
二、巨灾应急机制
在俄罗斯和日本，特别严重的突发公共事件如地震、洪水、台风等。造成大量人员伤亡和财产损失的灾害，一般称为巨灾。为了减少和应对巨灾的发生，两国都建立了相应的统一领导、协调有序的巨灾应急机制。
俄罗斯所有应急控制中心承担指挥中心的职责，管理各自的应急救援力量和救援技术支持机构。在紧急情况下，俄罗斯政府采取以下措施:
首先，启动俄罗斯联邦的紧急系统；第一，各跨部门委员会的组织系统将代替其执行应急计划；②做好应急资源动员的准备；③收集信息，提前公布应急区域；④预测和评估可能产生的社会和经济影响；⑤对救援人员实施紧急救援和安全防护；⑤适时开展国际合作。
二是启动民防救援系统，①为灾民提供生活救助；②协调内务部门和卫生部门采取救援行动；③派出搜救队协助救援。
三是成立危机管理中心，负责调配相关物资设备资源；②确保中央和地方政府之间的信息沟通；③监测早期治疗进展。
第四，派遣航运空部门协助处理重大灾害。
第五，控制和规范媒体；①及时通过主流媒体向公众发布相关政府信息；②依法加强对媒体的管理，防止“有害”和虚假信息的传播。
进入紧急状态时，政府按以下程序运作:总统发布实施紧急状态命令后，立即通知联邦委员会(议会上院)和杜马(议会下院)，并送交联邦委员会批准。在实施紧急状态的联邦总统令中，需要明确实施紧急状态的理由、区域范围、保证紧急处理的人力物力、限制公民和法人权利的范围、负责处理紧急状态的国家机关以及实施紧急状态的期限。经联邦委员会批准后，总统的紧急命令立即通过广播、电视等大众媒体传达到实施紧急状态地区的居民。当实行紧急状态时，负责外交事务的联邦权力执行机构应在三天内将有关情况通知联合国和欧洲委员会秘书长。在俄罗斯联邦部分地区实行紧急状态时，联邦权力机关负责外交事务的执行机关将在联邦委员会批准总统紧急命令之日起一昼夜内将情况通报邻国。
日本政府通过《大规模灾害时消防与自卫队互助协定》等一系列法律法规，建立了跨地区合作机制、消防、警察和自卫队的紧急救援机制，加强了中央与地方、部门之间的统一指挥和分工协作。发生大灾难时，为了提高作战效率，总理成立了应急指挥部，统一调度指挥。
一是建立跨区域防灾救灾机制。阪神大地震前，只有1个都道府县和6个市町村签订了72小时互助协议；阪神大地震后，47个都道府县、2000多个市町村签署了72小时互助协议，日本的联合防灾救灾形式深入基层组织。
二是基本建立消防、警察和自卫队的合作机制。首先，互相提供灾情信息，进行日常协同演练。其次，灾区附近的警察部门和消防部门设立专门的联络人员，协调灾区附近的机构和灾害现场的工作。
第三，自卫队承担警察部队和消防援助队的空运输任务，警察确保道路畅通。如果警察不在现场，自卫队和消防员可以代替警察行使这一权利。以上对策非常可行。比如2003年6月26日宫城县东部发生7级地震。地震发生6分钟后，首相官邸的危机管理中心迅速成立了地震应对室，并召开了政府各部门的紧急会议。然后，国土交通省、海上保安厅、总务省等部门纷纷设立对策室或联络室。十多分钟后，宫城县警察总部的摄像直升机已经将空拍摄的灾区图像传送到首相官邸。一个多小时后，内阁防灾大臣召开记者会，宣布政府的救灾措施。与阪神大地震相比，日本政府反应迅速有效，充分显示了其行政组织和应急管理能力。
三、经验与启示
(1)强化应急管理机构的综合协调职能是实现资源整合、提高应急效率的关键。
虽然俄罗斯和日本的应急管理组织形式不同，但从两国中央层面应急管理组织的建立过程来看，都具有分工与整合、由弱到强、由虚到实的共同特点。经过几十年的应急管理实践，两国政府明确了主管部门的中心地位，强化了应急机构的综合协调职能，形成了以强有力的机构为核心、相关部门按职责分工协作的运行机制，建立了专门设立、专职、专职、专属管理的统一组织管理模式。目前，我国根据突发公共事件的类型，由不同行业或专业部门负责相应的应急管理工作，各级政府办公厅(室)设立应急管理机构，发挥运行枢纽作用。为加强各部门的协同应对能力，提高应急管理水平，建议进一步加强各级政府应急管理机构建设，强化其综合协调职能，确保其作为运行中心的权威。有利于整合常态下各类应急资源，夯实工作基础；在紧急情况下协调各方力量，实现快速反应，提高应急反应效率。
(2)应急系统的高效运行基于上下沟通、共享、良性互动和及时准确的信息报告。
俄罗斯和日本都把提高信息收集、判断、预测和快速传递能力作为工作的重点，注重加强对灾难性事故或事件的风险分析和管理。两国都建立和完善了统一的指挥平台、相关的信息报告和资源共享机制，以及政府和公众之间的良性互动机制。其软件应用系统相对成熟，为准确、规范、快速地分析处理突发事件信息提供了支撑平台。通过这个平台，各级各类应急机构可以实时掌握我国相关突发事件。俄罗斯和日本的信息报告方法主要有:一是拓展信息来源渠道，在社区、企业、农村等基层单位建立监测点和信息员制度；二是重视应急管理应用软件系统的开发，特别是预测预警系统的开发；三是完善面向公众的信息发布机制，积极引导新闻报道，避免引发社会恐慌。在应对突发事件的过程中，信息报告的重要性越来越突出。建议今后在继续发挥各级政府在信息报告中的全渠道作用的同时，不断拓宽渠道，充分发挥媒体和互联网的作用。此外，根据实际情况，建立面向全社会的信息发布机制。
(3)加强科普教育和全社会参与是减少人员伤亡和经济损失的有效途径。
两个国家都是自然灾害多的国家。近年来，他们频繁受到恐怖袭击的威胁，但造成的人员伤亡和财产损失相对较小。其中一个重要原因是，两国基本形成了良好的国民教育和社会参与氛围，社会成员危机意识强，自救互救能力高。建议进一步加强针对不同群体的科普教育，形式灵活多样，做到人人自觉，自救互救。另一方面，要大力发展志愿者队伍，针对不同人群组建各种志愿者队伍，如企业的专业志愿者队伍、高校的宣教志愿者队伍、社区的隐患排查志愿者队伍等。
(4)建立和完善相关财税政策是促进应急管理发展的重要手段。
俄罗斯和日本经过多年发展，形成了通过经济政策促进应急管理发展的有效途径，如实施缓税或减税、为中小企业提供融资便利等财税政策，加快灾区和企业恢复重建步伐；采取税收优惠和补贴措施，鼓励和支持公共安全技术和产品的发展；增加保险行业的参与度，全社会共同应对风险，承担其影响和损失。这也是我们当前迫切需要研究解决的问题。
