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TVET资金来源多样化——UNESCO—UNEVOC虚拟会议报告(一)

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TVET资金来源多样化——UNESCO—UNEVOC虚拟会议报告(一)

2017年1月16-22日

主持人:克里斯蒂娜·阿德(Christine Uhder)

2017年1月16-22日,UNESCO-UNEVOC在其TVET论坛上组织召开了主题为“TVET资金来源多样化”的网络虚拟会议,吸引了来自81个国家的219名参会者。会议为参会者提供了针对技能发展融资问题经验、工具和最佳实践案例分享的机会。会议提出从不同角度解决TVET融资问题,并提出了如何通过不同参与者实现TVET资金来源的多样化。

简介

(一)融资对于TVET重要的原因

TVET被公认为是培养青年劳动力、为成人提供终身学习机会的有力工具。其在《2030可持续发展议程》目标达成方面起着战略性作用。尤其是,可持续发展目标4号召成员国“为全民提供包容、优质的教育,促进终身学习”。其明确提出如下目标:为全民(包括男人和女人)提供公平、可承担、优质的技术、职业和高等教育,包括大学教育——可持续发展目标4.3;确保掌握就业、体面工作和创业所需相关技能的青年和成人数量大幅增加——可持续发展目标4.4。

这些目标鼓励TVET的发展愿景,该愿景可以为向包容且可持续的社会和经济转型提供支持。该愿景也意味着TVET系统需要发展、转变并保持相关性。

除了各国和国际社会列出的技能发展相关重要事宜,TVET仍旧面临重大资金缺口。原因一是相对于普通教育,TVET是昂贵的,因为其材料、设备和设施成本高;原因二是相对于其他级别的培训,TVET专项资金占公共预算的份额低。

人口统计数据和世界银行的世界发展报告也针对培训系统面临的挑战提出了一系列意见,包括:

人口变化——未来15年,全球人口增加预计超过10亿人,到2030年达到85亿人,到2050年达到97亿人。该人口趋势必然导致培训需求以及对必要支持资源的大量增加。

劳动力市场变化——今天劳动力市场的特点是高自我创业率和非正式就业率(正式的领薪水的工作只占全球职业的一半)、性别歧视(全球参与工作的女性不足50%,而男性几乎达到80%)、城镇化(54%的世界人口居住在城市地区)。这些发展将对劳动力市场所需技能带来巨大变化,并对TVET类型产生影响。正如欧洲委员会所强调的,这尤其意味着一个范式转变,不仅包括基于学校的TVET方式,而且包含非正式项目,该项目可用于职场培训,不会授予正式资格证书,但包含非正式经济领域的培训。

为使TVET系统能够改变并适应这些以及其他可能的变化,并促成全球可持续发展议程目标的实现,TVET系统的融资必然成为一个重要议题。

(二)目标和范围

此虚拟会议的主题是“TVET资金来源的多样化”,来自81个国家的219名参会者出席会议。会议对东南亚、拉丁美洲和撒哈拉以南非洲等地區的技能发展融资开展了比较研究,以此为基础促进TVET融资方面的经验、工具和最佳范例的分享。

(三)主要议题

此虚拟会议主要围绕如下三个主题展开:

一是提升公共资源的成本效益。应对TVET融资短缺的第一步是提升公共资源的成本效益率,尤其是实施产出导向的融资方法。会议主要焦点在于实施产出导向的融资策略的可行方法、优势和风险。会议还提出一个问题,即如何设计产出导向的系统,使其功能得到恰当发挥。

二是支持培训提供者开展收益产出活动。培训提供者正越来越多地开展收益产出活动,以补充他们的资源。此次会议为讨论如下问题提供了机会:培训提供者如何在开发收入产出活动中获得支持;实施这样一个战略面临的风险;这些活动应该如何实施。

三是通过引进税收和征税系统动员行业。提升TVET融资的诸多方式之一包含通过实施税收或培训征税动员行业。此次会议重视参会者关于这类系统的经验分享、实施税收或征税系统的建议,以及如何战略性地管理和应用这些经验和建议。

会议总结

(一)资金短缺引发诸多拨款次序的问题

资金短缺是此次会议所有参会者普遍关心的问题。很多国家都强调,当前TVET拨款经常不足,已难以维持现存公共培训机构网络,更不必说扩大TVET规模从而确保每个人都获得公平的培训机会。培训通常局限于首都城市或其他重要城市,但很少触及农村和更贫穷的地区。

来自尼日利亚的Akpokiniovo Duke Ejaita指出,“尼日利亚的TVET资金很少或没有,因为国家没有把重点放在技能发展上。现在,TVET融资仍是一个幻影,因为经济衰退几乎吞没了整个国家。”

来自索马里的Duale Ali Muse指出,“索马里正面临巨大的财政问题,由于政府疲软且不稳定,不能触及所有地区,首都除外。”

TVET可用资金缺乏引出了国家TVET拨款次序的问题,体现在用于技能发展的教育预算的比例上。与普通教育相比,TVET投资通常占教育预算的份额很小,然而很多关于培训系统结果的统计表明,TVET学生能更快地融入劳动力市场。

TVET投入非常有限的原因有:一是政府和家庭对该领域的印象差,很多人认为其声誉没有普通教育好;二是相对于普通教育来说,TVET的成本高。

来自莫桑比克的曼努埃尔·圣卡坦(Manuel Caetano)指出,“我已经深刻认识到TVET是培养劳动力,促进经济发展,并减少贫困的有力工具。但是我看到的是,多数决策者都忽略了TVET的该功能,大多是因为运营TVET机构需要高成本。但是考虑到TVET的益处,比如提升就业率、甚至降低犯罪率等,TVET应该被给予更多优先权。”

国际伙伴,如世界银行、亚洲发展银行等,过去经常被提到是TVET重要的资金来源,但也只是TVET可用资源的补充(主要的投资成本)。

(二)通过产出导向的方法提高公共资源利用率

参会者还讨论了通过确保可用资源的成本-效益率来增加TVET资金的可能性。

各国都正在逐渐从预算导向融资(其以投入为基础,如受培训者的数量、工具和材料的成本、培训教师的薪资等),转向采用将培训的质量和相关性、战略优先事项和部门都考虑在内的融资方法。该方法中,公共预算的安排以绩效指标为基础,使政府能够更高效地运用极少的资源。在这一点上,三个主要融资方法如下:

一是以绩效指标为基础的融资培训提供者。其培训提供者预算所占比例受两个因素影响:第一,实现的具体产出,例如毕业生就业率;第二,与质量指标的一致性,其与职业培训密切相关,例如行业参与机构管理、职场培训与课程的融合、教师的行业经验等。

二是合同导向的融资。其预算通过培训项目投标进行安排。

三是受训者为中心的融资。其公共预算通过教育券、学生贷款、奖学金进行安排,即将教育券、学生贷款、奖学金发放给受训者,由受训者自主选择培训提供者。详见图1。

参会者还讨论了绩效导向融资面临的风险。具体包括:

一是检测结果的困难。实施绩效导向的融资需要高效、透明的工具和机构能力去评估绩效指标是否足够。而且其监测和评估也还很昂贵且耗时。来自巴拉圭的索兰基里·奥斯(Solange Rios)指出,“产出导向的融资方法是市场导向的项目,该方法很适合巴拉圭基金会。通过此方法可以有效利用资源并获得良好结果,例如提升项目的就業能力和可扩展性。关于缺点,市场导向的方法受工作需求支配,需要持续的更新和监控。”

二是在贫穷和处境不利地区参加此类计划的困难。定义不清的绩效指标可能导致培训在最具活力的地区集中,在这些地区,绩效指标更容易实现,如毕业后的就业率。这些地区为了提升他们中心的平均毕业率,还可能煽动培训提供者去招募表现良好的学生来降低面临学术困难的学生所带来的伤害。

三是绩效导向的融资。如果培训提供者不能实现绩效指标,该融资还可能暴露培训提供者的财政危机。来自尼日利亚的Akpokiniovo Duke Ejaita指出,“绩效导向的融资存在一些危机,包括高效地监控结果的困难、贫困地区获取培训计划的困难等。捐助者拒绝支付,也是培训提供者面临的危机。”

缓解这些危机的可行方法如下:

一是为弱势群体或地区保持直接融资(与绩效指标的实现无关);二是引入一些控制因素,从而缓解那些培训提供者努力也毫无意义的危机。

芬兰分享了这方面的经验。为了提升培训提供者之间的可比性,当设计指标去测量TVET系统的绩效时,影响学生结果的背景因素也被考虑进去,包括:

一是受训者的特点。年龄、性别、母语、家庭状况(婚姻状况、子女)、综合学校毕业证书上的平均成绩、在所涉期限前完成的资格证书。

二是教育的特点。学习开始阶段、教育领域、教育类型(例如学徒制培训)、特殊需求课程项目的招生。

三是地区的特点。个体居住的区域。

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